论“潜规则”的表现、危害、成因及治理对策

“潜规则”，顾名思义，是相对于“显规则”、“明规则”、“元规则”而言的，指那些不成文、不公开、不为正式制度所承认，却又被私下认可、实际起支配作用的、一定程度上人们“遵循”的各种非正式隐性规则，在各个领域里得到大多数人默认的、不成文的行事规矩。

一、“潜规则”的主要表现

作为“一种未必成文却很有约束力的规矩”，“潜规则”存在于社会方方面面。

1 、官场“潜规则”， 如不跑不送，降职使用；只跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用；领导说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行，而且不服不行；报喜不报忧；出了问题内部消化；领导的看法是最大的看法；不能拂领导的面子；领导身边的人相当于领导；个人锋芒露不得；好处不能独吞；棘手的事就拖；前任的事不管；少说话多请示；多开会造声势；大会解决小问题，小会解决大问题，不开会解决关键问题；不要站错队；数字出官，官出数字；上有政策，下有对策；宁可用庸才；吃喝不犯法；车子是身价；新官不坐旧轿；有些事只说不做，有些事只做不说；活动来了要重视，风头过了就没事；会干不如会捧，会拍不如会送；一些人公开说假话，私下吐真言，等等。

2 、经济领域“潜规则”， 如药品购销、工程承包、银行贷款以及为取得政府对某种经营业务行政许可等领域，主要以“中介费”、“劳务费”、“介绍费”、“好处费”等“回扣”名目支付给经办人员等。

3 、学术教育领域“潜规则”， 课题竞标要开支“公关费”，申报学位授予点要向权力部门和评审专家支付“操心费”，在报刊发表论文要交“版面费”，甚至学生教材购销也有丰厚“回扣”。

4 其他社会领域“潜规则”， 如找人办事要送礼，动手术要给医生红包，演艺界的“先上床后上戏”，等等。

二、“潜规则”的危害

一是毒化社会风气,滋生、助长各种消极腐败现象。 从一些已经披露的腐败案件来看,少数腐败分子多是靠玩弄“潜规则”进行犯罪的,许多见不得人的交易都是在潜规则的状态下进行的,极大地毒化了社会风气。

二是损害社会公平正义，威胁和谐社会构建。 “潜规则”破坏法律制度，扰乱正常秩序，侵蚀社会健康肌体，从根本上歪曲和威胁和谐社会追求的公平、正义与诚信。

三是消解正式制度,破坏成文规则的公信力和权威。 “潜规则”对人们的行为选择具有实际的支配力,或明或暗地、或直接或间接地对抗着正式制度的权威,使各种规章制度形同虚设,黯然失色,沦为外包装、装饰品。

四是损害党和政府形象，威胁执政安全和社会稳定。 党风决定政风，影响社会风气。我们党是执政党，官场“潜规则”实际上反映了党内“潜规则”，党内“潜规则”不清除，官场“潜规则”就无法遏制，社会“潜规则”就可能滋生蔓延；社会“潜规则”盛行，又将助长党内“潜规则”，造成恶性循环，从而威胁执政安全和社会稳定。

三、“潜规则”的成因分析

1 、受传统封建官场陋习的深刻影响。 讲人情、论关系在中国源远流长。在几千年的封建社会里，官场上的“陋规”、“常例”非常盛行。如果有人既想进入官场，又不愿参加艰难的科举考试，就走“左道旁门”，依循“陋规”和“常例”去打通关节。“衙门八字开，有理无钱莫进来”，形象概括了封建衙门通行的“潜规则”。今天官场“潜规则”，与历史上人身依附、家长制、一言堂、官本位等封建糟粕一脉相承，是封建官场种种“陋规”、“常例”的翻版或变种。

2 、法规政策的不完善。 一些法规政策在制定时就出现了缺陷和弊端，给潜规则留下了“潜行”空间。如有些地方增加干部职工收入，“上面给政策，财政不给钱”。钱从哪里来？下属部门只好各显神通，凭借手中掌握的权力设置相应的“土政策”。尽管很多人觉得有点过分，不太合适，甚至有违法之嫌，却难以抵挡“靠山吃山，靠水吃水”“潜规则”的诱惑，有人戏言，这是“逼良为娼”。

3 、监督执行的缺失。 一些好的规章制度制定出来了，却由于执行力差而大打折扣。如针对群众反映强烈的“三公”消费，几乎年年发文件禁止，却禁而不止。执法不严、违法难究，损害了规章制度的权威性，许多“潜规则”就难以遏制。同时监督的缺失，助长了“潜规则”的有恃无恐。如新闻舆论监督，本应是潜规则的“克星”，但在现有体制下，面对公权力失范、“潜规则”盛行，我国新闻舆论监督的功能发挥难免受各方掣肘，作用发挥非常有限。最近因报道“陕西大荔县领导慰问贫困老党员会场现天价香烟”事件而被停职的西安晚报记者石俊荣，引起网民的广泛关注，石俊荣被停职原因是“涉及政府的负面新闻”，由此可见一斑。

4 、变异的权力观。 所有的“潜规则”都是权力在不正当行使中滋生出来的，是权力变异的表现，是以权谋私的产物，是权力之间维持平衡的怪胎，也是权力运作的润滑剂。公共权力都伴有或大或小的自由裁量空间，古语说“官断十条路”，心术不正者以行公权之名设置“潜规则”并挟持当事人就范以满足私欲。

5 、扭曲的名利观。 追求名利、趋利避害、向往成功乃人性之本。当通过正当合法途径而不能达到目的时，追求名利的人就会走旁门左道，期待在正式制度和成文规则之外寻觅一夜成名、一夜暴富的捷径。一旦有这种念头的人发展到不择手段地想实现自己的所谓理想时，“潜规则”就会被不断地发明出来，并很快流传开来。正所谓有了这种念头，“没有名词可以发明名词，没有经验可以摸索经验，没有传统可以创造传统”。

6 、颠倒的是非观。 在公共事务管理及其他领域，权力的腐蚀、金钱的吸引与美色的诱惑容易使意志不坚定的人失去对是非问题的正常判断，而是非观的颠倒成为潜规则大行其道的重要原因。是非观的颠倒使“潜规则”俘虏并践踏了人的良知：会玩“潜规则”的人被说成是会来事、有能耐、混得开；而固守成文规则认真办事的人，则被讥讽为死脑筋、假正经、不开窍。久而久之，人们会形成这样的经验或体验：谁不遵循“潜规则”，谁就会受到这种规则的排斥和惩罚。不谙熟“潜规则”，你甭想进入你想进入的某个“圈”中，即便进去也会发现自己无法生存，被这个圈子当成“另类”，最终也会被这个“圈子”所抛弃。

四、“潜规则”的治理对策

首先，端正党风政风，严肃党纪政纪。 党内“潜规则”往往是其他“潜规则”的“先头兵”、“风暴眼”，只有清除了党内“潜规则”，官场“潜规则”才能得到遏制，才能带动政风好转，净化社会风气。胡锦涛同志多次强调，党员领导干部要牢记党的宗旨，全心全意为人民服务，干干净净做官，清清白白做事，坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。现在有些地方、部门和行业，“潜规则”之所以禁而不止，一个重要原因，就是领导干部“其身不正”，因而“虽令不从”。所以，要想从根本上阻断“潜规则”，最有效的办法就是下大气力端正党风政风，严肃党纪政纪，严惩热衷于操弄“潜规则”而不能自拔的领导干部。

其次，建立健全法律规章制度。 主要从三方面着手：一是尽快推出急需的立法，如《领导干部财产申报法》，堵塞领导干部以权谋私、运用“潜规则”敛财的制度漏洞。用法律规范涉及公共利益的行为。二是进一步完善现有法律政策，特别是细化程序法，使法律和政策操作起来更为严密、严谨，减少法律政策实施过程中的弹性与随意性，压缩自由裁量权的空间，堵塞“潜规则”的“潜行”通道。如我们制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》，但为什么一些地方用人腐败问题仍非常突出呢？其原因之一，就是对如何实施该条例，没有细化措施，使买官卖官者仍有空子可钻。三是增强法律政策的科学性和可行性，消除“潜规则”滋生蔓延的制度漏洞。比如，制定法律或政策，必须坚持开门立法，广泛听取各方面意见，必要时举行听证会，向专家学者请教，使法律政策避开潜规则陷阱。

第三，打造“公共阳光工程”。 俗话说，阳光是最好的防腐剂，公开是最佳的消毒液。“潜规则”的要害是“潜”和“暗”，最怕“阳光”和曝光，将“潜规则”置于阳光下，可以最大限度地压缩“潜规则”的“潜行”空间。所以，破除潜规则，要坚持和完善各项公开办事制度，如党务公开、政务公开、村务公开、企务公开、校务公开、医务公开、县委权力公开等，公开办事程序，强化透明度，切实保障人民群众的监督权和知情权。

第四，严格依法依规监管。 一是要贯彻“法律面前人人平等”的原则。无论什么人，不管职务多高，只要操弄了“潜规则”，就应依法严惩。“三个公章顶不上一个老乡”，在一定程度上反映了我国公权力遭遇潜规则的尴尬。有法不依，执法不严，监管不力，领导意志大于“王法”，对腐败现象习以为常，无疑是我国一些地方、部门和行业“潜规则”盛行的根本原因。加强民主监督是消灭或遏制“潜规则”发挥作用的根本出路。面对潜规则，需要大家发出“愤怒的吼声”，不再忍气吞声，使潜规则难以为所欲为。二是要改变所谓“法不责众”观念，对诸如“公贿”之类潜规则，不管它打的是什么“旗号”，一律以腐败论处。三是要科学界定法律和政策的弹性空间，尽可能减少所谓“自由裁量权”带来的弊端。

第五，加大法律法规的执行力度。 法律法规的执行力度决定着治理“潜规则”的成败，长期以来执法部门和单位执法过于宽松，发现搞“潜规则”也只是教育批评下，有的甚至睁只眼闭只眼，打击力度明显偏弱，使得执法效果大打折扣，一定程度上助长了“潜规则”的盛行。因此，必须加大法律法规的执行力度，对搞“潜规则”者给予严惩和重罚，使他们在政治上身败名裂，经济上倾家荡产，让他们违法违规所付出的成本远远高于搞“潜规则”付出的成本。

第六，建设廉政文化。 廉政文化指有关廉政的思想观念、价值理念及与之对应的行为模式。实践证明，遏制“潜规则”，制度建设固然重要，但如果不重视廉政文化建设，忽视人的思想素质陶冶，“潜规则”就难以达到标本兼治的目的。廉政文化作为一种社会文化体系，它在抵制腐朽思想观念、遏制“潜规则”和腐败行为方面有着重要的社会功能。在这一点上，香港的反腐倡廉经验值得学习借鉴。据说某人在香港坐出租车，与司机聊起刚刚向别人行贿的经历，结果司机掉转车头，直接把他拉到了廉政公署。这就是多年来香港加强廉政文化建设，营造廉政文化氛围，注重提高市民反腐败意识的结果。（宜丰县委常委、纪委书记 何根生）

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