侯永志：中央与地方政府要有相对清晰的权力边界

　　侯永志：中央与地方政府要有相对清晰的权力边界

　　2012年，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部开展了关于不同层级政府间责权关系优化与规范化的研究，在国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志看来，政府间关系尤其是中央与地方关系到了一个改革的关键时期。

　　侯永志对21世纪经济报道解释，改革开放以来，以“分权”为核心的政府治理模式改革对我国经济高速增长起到了巨大的推动作用，但是这种模式的负面效应随着经济社会的转型日益凸显。

　　在他看来，基于分权而形成的政府间关系在激励地方政府发展经济的同时，也导致了中央与地方、地方与地方之间的利益博弈，由此引发一系列问题，如地方政府之间的不当竞争、经济秩序失范、市场分割等，这正严重阻碍我国经济发展方式的转变。

　　他认为，改革政府间关系有三个重点任务：改革条块交错的权责配置方式，明晰中央政府与地方政府的权责，加强中央与地方政府权责配置的规范化、制度化建设。

　　不同层级政府间关系存在五个问题

　　《21世纪》：如何评价我国不同层级的政府间关系现状？

　　侯永志：政府间关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。

　　改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。改革开放以后，按照“简政放权”、“放权让利”的主体思路，打破了高度集权的行政管理体制，逐步形成了“条块结合、层级授权”的网络型政府间关系。

　　经过多年的改革，应充分肯定我国在转变政府职能、理顺政府间关系方面取得的重大成效，但也要客观认识其存在的主要问题，主要表现在五个方面：条块交错的双重管理体制导致行政效率提升的空间缩小；强调上下对口的机构设置导致政府间关系的分割；权责错位引发权力寻租和责任虚化；中央与地方政府权力边界不清晰、不科学导致权力执行的扭曲；政府间关系缺乏法律制度规范的有力约束，导致政府间非制度性博弈日益加剧。

　　《21世纪》：对上述五个问题中，针对第三点和第四点，您能否介绍一下研究的发现？

　　侯永志：先说第三个问题。现代政府是建立在权责对应的体制之下，即“权大责大或权小责小”，有责无权将限制行政主体的积极性和创造性的发挥，有权无责将为权力寻租留下空间。在我国，存在一些权责不对等的现象，这也是造成基本公共服务均等化难以得到有效实施的原因之一。

　　再说第四个问题。中央权力和地方权力的相对清晰是现代社会的一个重要特征。也就是中央权力应体现中央性，地方权力应体现地方性。但是从我国的宪法和相关法律法规来看，中央政府的权力覆盖面较广，地方政府的权力来源于中央的授权。但是，中央政府的权力在多数情形下是要通过地方政府去贯彻执行。在此制度背景下，地方政府事实上享有了较大权力，进而在一定程度上了造成地方政府各自为政的现象。

　　优化央地关系权责的具体构想

　　《21世纪》：针对上述问题，课题组提出了哪些改革思路？

　　侯永志：基于政治统一、发展与服务相平衡、受益范围、效率四项改革原则，课题组提出了如下改革思路：在维护中央政府权威的前提下，以适应经济发展方式转变的客观要求为基础，以理顺中央与地方的财税关系为突破口，以构建“权责一致、集分适度、相互制衡、科学规范”的新型政府间权责关系为总体目标，加快推进不同层级政府间权责界限的模糊化向法定化转变。

　　《21世纪》：课题组对中央与地方政府之间的权责优化提出了哪些具体的构想？

　　侯永志：首先是从经济发展的权责角度来看，主要涉及宏观调控、市场规制和公共资源配置等重点领域。(1)宏观调控，职责和权力均应适度向中央政府集权，以更有利于国民经济的稳定发展；(2)市场规制，主要是指促进市场有效竞争和消除市场负外部性的基础性制度，如知识产权制度、市场准入、价格控制以及质量、资源、环境、安全等方面的规制。从维护政令统一的角度和效率最大化的原则出发，决策权和监督权主要归属中央政府和省级政府(考虑到我国区域差距较大，省级政府可享有一定的决策权)，执行和管理的权力主要集中在地市级政府。(3)资源配置。应以发挥市场配置资源的作用为主，政府的职责更集中于决策和监督，以提高资源配置效率、有效控制负外部性。对于跨区域(或流域)的资源将根据区域范围，将相应的权责配置到区域范围内较高层级的政府；对于主要用于加工再生产的资源，如矿产资源，则主要发挥市场配置资源的作用，但是中央政府和高层级的地方政府要承担主要的监督权；对于重要的战略性资源，相应的权责主要归属于中央政府。

　　其次是从政府公共服务的权责角度来看，依据受益范围的不同，兼顾效率原则。(1)对于交通基础设施、市政设施、消防设施等受益边界相对明确的领域，要明确各自的责任主体。如高速公路，跨省的由中央政府负责，跨地市的则由省级政府负责，地市辖区内(包括县以下区域)的则由本级政府负责。(2)对于教育、医疗、社会保障等以“人”为中心的公共服务，可以充分借鉴国外经验，由中央政府承担主要职责，政策的制定权和监督权归属中央政府，执行权主要集中在县以下政府，省市级政府主要承担管理和部分监督权。(3)对于住房和社区维护以及娱乐文化设的职责主要集中在地市级以下政府，中央政府和省级政府承担政策的制定权和监督权。

　　应当强调的是，尽管某些公共服务的职能归属于地方政府执行，但是中央政府应对其负有制度和标准的决策权以及执行的监督问责权。

　　建议允许地方政府开征地方税种

　　《21世纪》：在优化央地关系权责时，财税体制是一个关键因素，我们应当通过怎样的财税体制改革确保各级政府的财力与事权相互匹配？

　　侯永志： 在依法明确划分不同层级政府的职责权限之后，必须进一步明晰中央与地方政府的财权，并建立严格、明确的法律依据，以保证政府间“责-权-益”的一致性。

　　我们课题组提出的具体建议如下：首先是以不同层级政府的事权划分为基础，优化政府间收入分配。统筹兼顾各地区之间的利益分配关系，对各级政府的事权、支出责任、财政资源进行充分的科学论证，依据税种的基本属性和经济效率的原则，分类推进改革。适度减少共享税，尽可能避免税源跨地区的转移所造成的区域之间分配的不公平。

　　其次是加快构建地方税体系，增强地方政府财政收入自主性平衡能力。地方税体系的构建应建立在维护国家税政统一的前提之下，并能体现正确的利益导向，适应各地区城镇化工业化发展不同阶段的客观要求。重点是降低间接税(流转税)的比重，提高直接税占比；允许地方政府在不违反国家政策统一性的前提下，结合本地的实际，开征部分地方性税种。

　　再者，进一步完善财政转移支付制度，有效平衡区域之间的人均财力。减少税收返还，可考虑将减少的税收返还部分用于增加一般性的转移支付。尽快调整专项转移支付中的地方配套制度，提高专项转移支付资金的效率。对归属于中央政府的职责，应取消地方政府的配套，而属于地方政府支出责任范围内的，应取消中央政府的专项转移支付。要在遵循经济发展规律和科学测定的基础上，分领域分阶段地提高均等化水平，以降低改革成本、减少改革失误。

　　研究制定有关中央与地方关系的专门法

　　《21世纪》：法学界的多位专家曾经提出，为了尽快促使我国政府间关系走出“权力无序博弈”的局面，我们应该用法律和制度来加强政府间权责关系的规范化建设。

　　侯永志：政府间责权关系的调整是一项复杂的系统工程，以往我国更多地是依靠以政策、行政命令为主要手段实施政府间的各项权责，改革为不同行为主体留下了较大的行动空间，导致了中央政府与地方政府互相制约，用法律来规划政府间的权责关系，非常重要。课题组提出分两步走的建议。

　　第一步，建议在法律层面明确规定各级政府的权责。

　　我国《宪法》和有关法律对中央政府与地方政府的职责、权限已经有了一些规定，但都有点原则化，不易操作，使得在政府间关系的改革调整中，无论是集权还是放权，都缺少充分的法律依据，导致调整过程带有较大的不确定性。因此，建议进一步明确地方政府的法律地位和剩余权力的归属，明确中央政府与地方政府职责权限的划分原则、监督机制和相关法律程序(如职责变更的法律程序等)。

　　我们应当借鉴国际经验，加快研究制定有关中央与地方关系的专门法案，用相关法律明确划分中央政府与地方政府的权责范围， 是各国的通行做法。例如， 在德国《基本法》，不仅规定了各级政府的职责范围，而且还对各级政府间可能出现的职责交叉、错位等问题做出了明确界定。再如，日本的《国会法》、《地方自治法》等法案都对中央与地方关系做出了明确的规定：凡是关系到国家根本利益和国计民生的重大事务，皆属中央政府一管到底，凡属地方政府的固有事务和中央政府交给地方经办的委任事务，皆由地方政府在中央政府有关法律指导下自主办理。

　　因此，我国应充分借鉴国际经验，加快研究制定相关法案，明确各级政府具体的职责范围、权力划分，明确中央政府与地方政府的立法、司法关系，明确中央政府对地方政府监督的程序、方式，从而在法律上界定职权职责关系以及领导主体机构间的关系，促使公共权力在统一的法律框架下规范化运行。

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