最多跑一次：大数据时代的政务服务模式创新——基于某市不动产登记领域改革的实践

发布时间：2024-12-15 21:05

摘要：浙江省“最多跑一次”改革是大数据时代政务服务模式创新的地方探索，其形成的以人民为中心的公共管理范式，扭转了以往政府中心主义的治理逻辑，是实质性推进简政放权和“放管服”改革的浙江经验。改革中探索形成的“互联网+政务服务”的整体性政府改革模式，撬动了跨部门的流程再造，打破了信息孤岛和制度藩篱，实现了政务标准化和数据共享。以全国办证速度最快的杭州不动产登记“最多跑一次”改革为样本，基于整体性治理理论从公民需求导向、协作整合机制、信息共享应用三方面探究改革的内在逻辑和管理意蕴，对于创新政府服务方式，打造服务型政府，实现政府治理能力现代化具有重要意义。

一、问题的提出

（一）研究背景

在中央推进简政放权、放管结合、优化服务的“放管服”改革大背景下，作为改革开放的前沿阵地，2016年浙江省政府开创性地提出并组织实施了“最多跑一次”改革。“最多跑一次”即群众和企业到政府办理一件事，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需一次上门或零上门。作为浙江治理现代化探索的核心和灵魂，“最多跑一次”改革对打破部门鸿沟和数据壁垒、解决政府职能碎片化的问题上提供了地方改革创新的样本和路径，是寻求政府治理有效性和摆脱政府中心主义治理逻辑的浙江经验和中国方案。

不动产登记与群众生产生活密切相关，被列入“最多跑一次”改革的重点突破领域。杭州作为“最多跑一次”改革的重点试验区，其不动产登记领域改革将“以人民为中心”作为指导理念、以“互联网+政务服务”为技术支持、以“一窗受理”“一网通办”为主要手段，通过数据共享和流程再造，实现城镇个人单套住宅交易登记“60分钟办结”，跑出了全国最快的“杭州速度”。

（二）研究意义

“最多跑一次”改革是一场刀刃向内、面向政府自身的自我革命，既植根于浙江行政审批制度改革形成的体制机制优势，又蕴含着以人为本的价值理念，是一场从理念、制度到作风的全方位深层次变革。

以全国最佳的杭州不动产登记模式为样本，探究以公民需求为导向的公共管理模式引领服务型政府建设，以“一次办结”的硬约束倒逼政府改革服务供给机制，以“一窗受理”驱动政府部门协作整合性运作和以“数据共享”实现管理与服务的无缝对接和业务流程重塑的运作机制，为大数据时代地方政府政务服务模式创新和构建高效整合型政府提供值得借鉴的理论视角和改革路径。

二、基于整体性治理理论的分析框架

作为地方政府的自我革新之举，“最多跑一次”改革背后必然有其深刻的逻辑和理论意蕴。整体性治理理论是具有革新性的主流理论之一，代表着西方治理理论的前沿，注重政府内部的整合、协调，关注信息技术，强调公民需求，重视结果驱动。其强调公民需求的治理导向，信息技术的治理手段和以责任、整合、协调为重点的治理机制的运用，聚焦于信息的互动提供、顾客和功能导向的组织重构，通过对治理和信息系统等碎片化难题进行有机协调与整合，为公民提供整体型服务的政府治理图式。

综合整体性治理理论的理论核心和思想架构，杭州市的“最多跑一次”不动产登记改革着眼于公民需求导向、整合协调机制和信息技术手段三个维度，蕴含了丰富的发展理念和严密的管理逻辑，“应群众需求而生、为解决问题而变”，为推动改革深化落实，实现政府内部机构的整体性运作和民众获得感的提升提供了有效的路径和方法。

三、“最多跑一次”——杭州不动产登记改革的治理逻辑

杭州不动产登记中心以“互联网+政务服务”作为突破口，形成了“一窗受理，集成服务”的新模式，突破常规，推进房管、地税和国土三部门数据共享和信息整合，跑出了“60分钟完成不动产登记”的改革加速度。以整体性治理分析框架来解读杭州市“最多跑一次”改革实践，治理逻辑可从下述三方面展开。

（一）以公民需求为治理导向，引领服务型政府建设

“最多跑一次”改革自提出伊始就围绕着“以人民为中心”，它从与群众和企业生产生活关系最紧密的事项和领域做起，推进各地各部简政放权。以公民需求为导向的发展思想具体落实到公共管理活动中，体现为将民众放置于公共管理和公共服务的核心位置，通过最大限度的激发政府公共服务和社会管理职能，促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙的公共服务，实现公共服务供给和与民众真实需求相匹配。

不动产登记对不少群众来说是一生一次的大事，但因由国土、房管、地税三部门分管办理，群众和企业办事体验相对较差，改革呼声高涨。不动产登记“最多跑一次”改革将提升群众、企业满意度和建设服务型政府为宗旨，创立“五个一”工作机制，实现部门联合和并联办理。将分属于房管、地税和国土三部门的“三件事”整合成“一件事”，将多次跑路，多次办理简化为一次受理，一次办结，以高品质、高标准、高效率的政府服务博得了民众的好体验、好口碑和发展的好环境。

（二）建立协调机制，打破部门壁垒

为破解三部门职能碎片化和各自为政的困境，杭州不动产登记中心对涉及多个部门的复杂事项，建立部门联办机制，以组织制度的变革强化部门间的协调合作。首先，杭州市不动产登记改革基于“一窗受理”的目标，创建了“四个一”的部门协同模式，通过重构不动产登记业务的流程，把交易登记、纳税和权利登记整合为一件事情，纳入统一管理平台，实现并联办理和集成服务。其次，制定标准化的内部规范。建立多部门联席会议制度，出台政策文件，实现多部门机制和功能上的整合，落实改革举措。

杭州不动产登记中心组织机制的创新首先体现了协同治理的管理理念，通过互联网平台以“一次录入”的共享模式搭建起了三部门间的协调与统筹机制，实现三部门在不动产登记办理流程的在线联结与实时合作。其次，注重统筹机制和部门间协调联动的建设，实现办理流程的优化和政府管理服务的有效协同。通过推进部门间的数据共享，打破部门和数据壁垒，探索多元合作的治理格局，增强政府在治理体系中的有效性。

（三）“数据多跑”，弥合管理与服务缝隙

在推进“最多跑一次”改革中，互联网、大数据等信息技术成为重要的推动和支撑力量。杭州市不动产登记中心立足于“互联网+”优势，借助大数据服务系统，构建智慧信息系统，提供智慧化服务。首先，建立统一登记信息平台，将分散在房管、国土等的信息资源进行整合开发，并制定数据共享标准，打通数据获取路径。其次，推进“两厅融合”的智慧服务系统建设，通过数据全方位实时共享，实现“网上登记大厅”和“线下智慧化厅”的两厅融合，让“数据跑路”替代“群众跑腿”，以“信息流”促进“业务流”融合，增强整体化体验和人性化价值关怀。

运用技术创新建立的杭州不动产登记数据库系统，依托大数据时代的信息技术，实现了部门间业务的协调，既为民众提供了单一窗口的服务，又帮助政府各部门打破时间和空间碎片化的决策单元，实现高效协调合作，较为有效地弥合了政府和民众之间的服务缝隙，推动政务服务更加智能、高效，推进民众获得感的提升。

四、深化“最多跑一次”改革的相关思考

浙江的“最多跑一次”改革针对传统条块分割体制中的审批部门化、服务碎片化等问题，将改革视角切换为“顾客导向”，以数据共享撬动改革，构建整体性的政府治理新格局，实现政社良性互动关系。杭州不动产登记从公民需求导向、协调整合机制、数据共享应用三方入手，在“互联网+政务服务”的大背景下，创新工作流程，打破部门壁垒，为政府服务模式的创新和整体性服务政府的建设提供了积极有益的地方实践探索。随着“最多跑一次”改革的越发深入，开展不动产登记业务和便民服务工作所体现出的创新性、首发性越来越重要。结合当下的“互联网+”技术，有以下几点思考：应着眼于公民需求重塑公共行政价值，应以信任协作机制构建整合型治理模式，应以数据共享应用再造政务服务流程，实现对社会公众需求整体性回应。

参考文献：略

作者：南京理工大学侯凌嫣

来源：《法制博览》 2020年第07期

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