王承旭：以容积管理推动城市空间存量优化——深圳城市更新容积管理系列政策评述
一、容积管理在城市更新中的重要性
深圳城市更新一开始即采用了政府引导、市场运作的方式，市场是推动城市更新的主要力量。在土地资源无法移动和增加的情况下，容积作为实现土地价值的重要载体，更受到关注和重视。一般情况下，容积可理解为土地承载的最大建筑面积。为保证合理利润，实施主体力图通过增加容积和提升品质，从量和质两方面来实现存量用地的增值及土地效益的提升。容积的增加直接意味着项目获利的增加，这也是品质提升的物质基础。因此，地块的容积成为城市更新项目是否可行的首要衡量指标。
（一）城市更新是容积再分配的重要契机
《深圳市城市更新办法实施细则》(以下简称《实施细则》) 规定，在满足片区法定图则确定的地块主导功能不变、设施用地规模不减及建设规模符合《深标》的前提下，在拆除重建的过程中，可以对城市更新项目内公共设施的具体位置、市政道路的具体走向及不同地块的开发规模进行优化调整。
具体而言，在理顺相关权属利益关系、总体建设规模可行的前提下，城市更新项目自身范围内的地块大小、地块边界和地块布局可以得到一次难得的“重新洗牌”的机会，类似于中国台湾的“市地重划”，利益相关者的空间权益可以在“一张白纸”上重新分配，既能保证原有业主利益不受损失，又能保证实施主体的合理收益，同时也为城市公共资源的补充提供了可能。
（二） 容量提升是启动更新的前提条件
按照《实施细则》，在城市更新项目实施过程中，实施主体须自行拆除现状全部建筑后，提供至少15％ (实际运行中一般达到30％左右) 的用地，用于建设法定图则确定的公益性设施(道路、公共设施及市政设施等) 以及城市更新专项规划确定的新增公益性设施。而在剩余约70％的建设用地容积中，一般需将建成后40％左右的物业(建成后的物业即通常所说的已通过竣工验收，可投入正常使用的建筑物及其附属物业) 补偿给原土地及物业的权益主体。因此，城市更新项目可开发建设用地的规划容积直接影响到开发建设主体最终能获得的物业规模。平衡改造成本的规划容积率是实施改造的“门槛”容积率，低于此值将导致无法平衡改造成本，这也直接决定了城市更新项目是否具有可实施性。
深圳在不断的城市发展和建设过程中，城市财政在基础设施方面的投入持续增长，城市道路交通条件不断改善，市政公用设施不断完善，轨道公交系统日趋完善，城市容量也得到持续提升，有条件支撑更高强度的开发。相关统计数据显示，城市更新项目实施前后总建设规模的比值一般可达1∶2～1∶2.5，为启动片区拆除重建、促进土地集约利用和实现财政投入的正外部性奠定了较好的支撑条件。
（三） 容积管理是城市更新的核心抓手
从城市政府及规划部门的角度出发，实施存量条件下的城市更新往往立足于多重的目标：在城市整体层面，需以塑造城市总体空间结构及促进土地集约节约利用为目标，结合不同片区的支撑条件，拟定不同片区适宜的容积标准；在项目所在地区层面，宜结合地区综合支撑条件及其发展实际，以统筹发展、成片改善为目的，在城市更新项目实施过程中引导其对外强化与周边地块的交通联系、对内配建部分地区紧缺的配套设施，实现地区总体功能及布局的优化完善；在项目自身层面，需依据规划确定的主导功能及开发规模，以“立足自给自足”为底线，明确基本的道路交通、市政设施及公共设施配套要求。
在传统的规划编制及管理中，地块容积率这一关键性规划指标的确定多以单一地块(或街区) 为对象，以相对单纯的技术逻辑为依据，按照片区承载力、建筑密度、建筑高度及城市设计等方面的要求来拟定，受到了一定诟病。进入存量发展阶段后，面对高度建成环境下城市结构优化及配套完善的要求，以及存量地块背后复杂的多方利益诉求，公益性设施的建设用地更难获得，经营性用地的容积拟定缺乏依据，容积率的反复修改和调整提高成为大部分城市更新项目的共同点，这给城市规划管理带来了挑战。深圳城市更新项目的容积管理立足多重、复合的目标，一方面考虑了支撑适宜的经营性用地容积以保证项目切实可行，另一方面又兼顾了公益性用地的持续供给以实现城市长远发展。
二、复合叠加的容积分配规则
2015版《指引》一方面争取将城市容量允许范围内的开发建设规模用足、用够；另一方面为保障城市品质及居民生活质量，尝试通过基础容积、转移容积及奖励容积三者复合叠加的方式，拟定城市更新项目经营性地块的最终容积，以控制无序的高强度开发，引导和保障公共利益目标的实现。
（一）以容量可控为前提的基础容积
地块的基础容积，对应于城市及片区各项支撑系统可以接受、所有地块均可实现的开发建设规模，是地块基本的空间发展权益。基础容积一般依据城市重大基础设施支撑条件(饮用水、电力及燃气等的供给能力) 以及总体规划对一定时期内人口及建设总量的预测，结合城市人口分布、用地布局、空间结构、城市景观及建筑高度的相关要求，按照全市—地区—地块逐级传导的机制具体确定。
2013 版《深标》按照总建设规模12亿平方米左右的预测，将深圳规划建设用地分为由高到低、从密度一区到密度六区的6个密度分区，明确了从密度一区到密度五区中商业服务业用地及居住用地的基准容积率和上限容积率(表1)，密度六区为“城市特殊要求地区”，其容积率由专项规划具体确定。此外，2013版《深标》还规定新型产业、普通工业、物流和仓储用地的上限容积率分别按6、4、4和3进行控制。
（二）以总量平衡为依据的转移容积
城市更新项目在按照法定图则实施时，如需提供较多的(一般指超过项目开发建设用地的15％) 市政道路以及其他独立占地的公益性设施用地，其提供的超额公益性用地可按照其基础容积的一定比例进行折算后，转移、叠加到本城市更新项目其他经营性用地中实施开发建设，这部分容积称为转移容积。
转移容积以“片区城市支撑体系可保障城市更新项目内所有地块均按照一定基础容积进行均质开发”为基本前提，考虑公益性设施和经营性设施因用地功能、使用性质及使用对象不同，在建筑形态、建筑高度及开发强度等方面呈多样性、非均质发展的现实要求，通过将基础容积在不同地块间腾挪共享的方式，实现土地利用效益。同时，为避免局部地块交通、市政及公共配套等负荷过大，2015版《指引》规定经营性地块即使在叠加转移容积之后，其容积率也须满足《深标》对于上限容积率的控制要求。
（三） 以公共利益为导向的奖励容积
地块的奖励容积主要针对的是城市更新项目中须配建的附属型、非独立占地的公益性设施。2015版《指引》明确规定无论是落实上层次规划的相关设施，还是城市更新专项规划新增的相关设施，均可允许其建筑面积一定倍数的容积叠加到城市更新项目内的经营性用地中实施开发建设，该部分容积即为奖励容积。
上述非独立占地的设施一般附属于城市道路或主体建筑内部，不适于采用转移容积的计算方式。考虑其建设规模一般不大，地块配建后容积增加不多，但配套水平更趋完善、空间品质明显提升、片区城市承载力显著强化，宜予以引导鼓励。此外，为避免城市更新项目因争取奖励容积而配建过多非必要的上述设施，2015版《指引》还规定上述奖励容积之和不应超出基础容积的30％。
（四） 小结
在城市存量发展阶段，有限的新增用地(包括规划预留的成片空地、填海新增的建设用地及农用地转用新增的建设用地等) 往往用于新建重大设施( 如机场、会展中心、高校、高铁走廊及场站等) 或发展战略性新兴产业。适应居民各层次需求、网络分布的配套设施，往往只能结合城市更新中容积的再分配，或腾挪用地，或附加空间来逐步完善。因此，通过合理的复合容积管控政策设计，在保证更新项目合理效益的同时，又吸引更新主体认同并参与到城市公益性空间的供给中，是存量优化阶段规划管理的必然选择。
三、靶向管控的容积确认方法
在近40年的发展过程中，深圳人口规模不断扩大，人口密度不断增加，居民生活标准稳步提升。首先，基础型公共设施、市政设施及交通设施的需求持续增长，相关设施始终处于供不应求的状态；其次，适应高密度城市的公共交通设施、慢行交通网络的建设需求日益显现。此外，满足居民生活更高要求的公共空间、历史建筑及历史风貌区等的配置需求也加速增长。深圳城市更新容积管理政策一开始即瞄准上诉需求，引导存量开发，促进整体配套水平提升。
（一）引导“小地块、密路网”的基础容积测算规则
在测算基础容积时，2013版《深标》除提出6 个密度分区内不同性质用地的基准容积率及上限容积率指引外，还约定以基准容积率为基础，结合地块规模大小、周边道路情况及周边地铁站点分布等因素进行修正后，测算地块规划容积率。
在地块规模方面，2013版《深标》设定商业用地基准用地规模为0.7hm²，居住用地基准用地规模为1hm²。当地块规模大于或小于基准用地规模时，地块规划容积率须进行折减修正；在周边道路方面，约定当居住用地及商业用地地块的两边、三边及多边临路时，规划容积率可分别按1.1、1.2、1.3 的系数进行叠加修正。此外，2013版《深标》还规定了当地块周边一定范围内分布有轨道站点时地块容积叠加修正的相关规则。
在上诉规则的引导下，城市更新项目更趋向于优先选择轨道站点周边的项目，规划编制过程中也尽量增加支路，将地块细分为接近基准用地规模的地块以获得较高的叠加系数、增加开发建设规模。这样就在客观上促进了城市更新项目构筑“小地块、密路网”的格局，实现了更亲切的街区尺度、更便捷的支路网格局以及轨道站点周边更集约的土地利用。
（二）倡导“保历史、建配套”的转移容积认定范围
位于城市更新项目内独立占地的历史建筑、历史风貌区、公共空间、公共设施及市政设施，由于会影响更大开发规模的实现，往往受到市场实施主体的抵触。为改善上述设施的保护、建设动力机制，2015版《指引》明确城市更新项目范围内额外的上述地块可计入转移容积。
在历史建筑及历史风貌区的保护方面，2015版《指引》明确规定，已纳入市政府公布的深圳市历史建筑、历史风貌区名录或相关主管部门认定有保留价值的历史建筑或历史风貌区的，如城市更新实施主体保留上述用地，承担修缮、整治费用及责任，可将保护部分纳入转移容积范畴。在其他公益性设施方面，2015版《指引》也明确规定，除原法定图则明确的公益性设施，若城市更新额外增加公益性设施，增加部分也可纳入转移容积范畴。
（三）鼓励“互联通、多共享”的奖励容积纳入原则
在一个高密度发展的城市中，人口密度的增加必然要求相应的中小型生活性设施的配置规模、配置密度逐渐加大。而随着建筑密度逐渐加大，公共开放空间日益稀缺，立体慢行空间的需求也日益增长。
由于生活性配套设施中变电站、垃圾站和社康中心等往往属于“厌恶型”设施，城市更新实施主体一般仅勉强接受配置自身所需的相关设施，对配建服务周边片区的设施存在“抵触”，而公共交往空间、立体慢行系统的建设往往会涉及与周边业主的反复协调及后续设施的维护管理，故城市更新主体实施建设的积极性也不高。为改善上述状况，2015版《指引》明确城市更新项目范围内的上述附属性设施可纳入奖励容积。
（四） 相关案例
按照上述复合容积的管控思路，深圳在存量发展规划的编制中在现状建成区落实了大量片区紧缺的配套设施。以基本建成的龙岗某街道中心区法定图则修编为例，规划共划定了总用地面积约1.8km²的8 个城市更新单元(图2中DY01-08)，将其中约39％共70hm²的用地规划为市政道路用地、滨河公共空间和绿带用地，同时还配置了1处综合车场、1处综合医院、1所高中、6所中小学及9所幼儿园等独立占地的配套设施，以及变电站、公交场站和消防站等附建式配套设施，大大提高了地区的配套水平。以此方案为基础，在下一步编制8个城市更新单元专项规划时，项目贡献的超额公益性用地及附建的设施均可依据2015版《指引》计入相应的转移容积和奖励容积中，并纳入1.1km²经营性用地进行开发建设。
四、动态调校的容积管控机制
2015版《指引》试行两年多以来，一系列项目的实施不仅实现了自身的更新，还带动了所在地区的空间结构优化和配套完善。2016年，深圳启动新一轮城市总体规划编制，通过解读新的城市发展战略、预测远期城市综合承载力、评估既有更新项目实效，同步推动《深标》密度分区及《指引》的修订，优化了基准容积的基础标准，扩大了转移容积的纳入情形，调适了奖励容积的奖励力度，相继出台了2018版《深标》密度分区及《指引》。
（一）优化基础容积的基础标准
2018版《深标》将密度分区由6个分区简化为5 个分区，并对各分区的具体范围进行了优化(图3)，将城市主要建设区域基本纳入密度一区至密度三区，适度提高其基准容积率以促进土地集约利用。此外，按照“多规合一”的思路，将密度四区与水务部门主管的城市水源保护区范围充分衔接，使得其内涵更加清晰、管理更加规范。
在地块规模修正系数方面，2018版《深标》结合不同用地功能的具体要求区分了商业及居住用地基准用地规模的取值，增加了工业用地及仓储用地的基准用地规模及基准容积率指引值，将以基准容积率、地块规模系数、道路交通系数及轨道站点系数测算地块规划容积率的方式涵盖到所有经营性用地。
在轨道站点修正系数方面，2018版《深标》结合深圳轨道线网逐渐密集的实际情况，加大了轨道站点周边地块容积率修正的叠加力度。其中，单线站200m范围内地块容积率叠加修正系数由0.4提高到0.5，多线站200m以内地块容积率叠加修正系数由0.6提高到0.7；单线站200～500m范围内地块容积率叠加修正系数由0.2提高到0.3，多线站200～500m范围内地块容积率叠加修正系数由0.4提高到0.5，以期更好地发挥轨道线网效用。
（二）扩大转移容积的纳入情形
2015版《指引》仅泛泛约定了城市更新项目供给超过15％的公益性用地可纳入转移容积，并未针对所供给的不同用地类型出台差异化转移容积测算规则。结合对城市近期公益性设施缺口的精细化评估，2018版《指引》细化、扩充了转移容积的纳入项目，将历史建筑及历史风貌区、大中型公共配套设施的供给也纳入城市更新的转移容积的认定范围(表3)，以期引导配套完善、形态多样和记忆丰富的城市存量开发建设活动。
（三） 调适奖励容积的奖励力度
根据对近年城市更新的实效性评估，2018版《指引》调整了部分奖励容积项目的奖励力度。首先，在积极鼓励引导更加先进、环保的设施建设及处理工艺的同时，将垃圾转运站、变电站等“厌恶性”设施的容积奖励提高3倍。其次，考虑到近年深圳老年人口比重逐渐增加，将社康中心及老年日间照料中心奖励容积提高2倍(表4)。此外，由于公交综合车场及公交首末站在改善项目出行条件等方面的正外部性，配建的积极性较高，设施网络趋于完善，将其奖励容积由2倍调整为1倍。
在鼓励立体慢行系统建设方面，为保障纳入奖励的公共通道能切实发挥公共服务功能，2018版《指引》进一步明确要求纳入奖励容积的地面通道、地下通道和架空连廊的设置须连接公交场站、轨道站点或重要城市公共空间，24小时无条件对公众开放并由实施主体承担建设责任及费用。
（四）相关案例
按照2018版《指引》，在保障开发主体合理开发规模的同时，配套公共设施的门类将得到更精细化的引导。以深圳龙岗某城中村的城市更新规划方案为例，该项目总用地规模为20.54hm²(图4蓝色边框内范围)，规划方案贡献了横岭路、石楼路及汤兴路等道路交通用地，07地块学校用地以及08～10地块的三块公共绿地，贡献公益性用地总规模为8.48hm²，占城市更新单元总用地规模的42.4％。其余01～06 的6个可开发建设的经营性地块总用地规模为11.84hm²，占城市更新单元总用地规模的57.6％。此外，6个经营性地块内还配建了幼儿园、公交综合车站、社区管理用房、社区老年日间照料中心、社康中心及垃圾转运站等附建式配套设施，总用地规模为32250m²。
依据2018版《深标》密度分区，01～06地块的平均基础容积率为3.89，基础容积为46.06万平方米。在转移容积方面，该更新单元贡献用地超过15％部分的2.12万平方米用地面积( 实际测算时扣除了部分历史遗留用地的面积)，按照基础容积的1 倍进行测算，得出可转移的容积为8.3万平方米。此外，更新单元增加11615m²的用地，将原规划的24班小学扩容至54班九年一贯制学校，增加部分的用地可再予以基础容积0.3倍的奖励，得到转移容积总量为9.7万平方米。在奖励容积方面，除32250m²的配套设施按1倍计算奖励容积外，项目配建的垃圾转运站、公共厕所及环卫工人作息房三处共330m²的配套设施可再获得2倍共660m²的奖励容积，配建的社区老年日间照料中心、社康中心可再获得1倍共1750m²的奖励容积，奖励容积总量为3.5万平方米。基础容积、转移容积及奖励容积三者合计总容积约为59.3万平方米，最终可得出6个经营性地块的平均规划容积率为5.0。
五、结语
党的十九大报告再次重申：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。容积作为城市重要空间资源，是市场经济利益和社会公共利益博弈的重要对象，其管理已成为体现城市政府空间治理能力的重要一环，同时容积管理的政策化、制度化将成为顺畅推进存量优化的必要前提。深圳的容积管理政策尝试统筹考虑原有业主权益、开发主体效益及城市公共利益，横向上将城市更新项目的发展空间区分为经营性建设用地、公益性建设用地及附属性公益设施，纵向上将地块的规划容积细分为以容量可控为前提的基础容积、以总量平衡为依据的转移容积和以公共利益为导向的奖励容积，明确了不同类型容积间测算、转换及流转的规则，以更多元的复合指标应对更复杂的存量发展诉求，明晰了“游戏规则”，降低了交易成本，显著促进了城市存量空间优化发展。
但作为一项系统性的政策，在城市更新过程中，深圳的容积管理还处在初步阶段，在实践中暴露出了一些问题。例如，以更新项目个案为管理对象，欠缺片区和城市层面的统筹调控，局部高强度开发给公共配套带来巨大压力；相关政策之间的体系性、协调性不强，实施主体通过政策漏洞谋求更大收益的行为经常造成工作被动；在缺乏相关法律的情况下，容积转移和奖励制度的实施还存在较大的寻租风险，监管有待规范；政策体系本身的动态评估和检讨机制尚未建立，政策应对市场的灵敏度还显滞后，等等。
当前，调校后的新版《深标》密度分区及《指引》刚刚发布，其实施效果有待持续跟踪观察。但可以预测，作为国内为数不多的在存量发展容积管控方面出台系统政策、推动整体运行和开展后续调校的城市，深圳在规划向公共政策转化及制定容积管理规则具体内容方面的探索和实践，必将对更多城市在存量发展阶段的规划管理提供先行的经验，值得其他城市学习和借鉴。
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