90年代美国国会与总统关系的变化
90年代美国国会与总统关系的变化
战争期间,美国国会一般顺从于总统的权威。冷战期间(冷战也是一种战争)也不例外。由于冷战比美国所经历的任何其他战争在时间上更为漫长,国会对总统权力抱依从的情形在时间上也相对较长。于是,它可能在当今人们的认识上造成这样一种印象,即美国的对外及防务政策制订是以总统权力为主导的。由于冷战时期存在爆发核战争的潜在危机,它更加使人们确信这种认识,以为在对外关系方面只有总统拥有资源、情报信息和决策权等。然而,事实上,总统权力居支配地位只是一种特殊现象。在许多时期,国会在对外政策领域起着重要、有时甚至是主导作用。譬如,国会对总统对外及防务政策提出批评,给总统的外交行动设置障碍,制衡总统的对外关系权力等。
如果说造成美国总统在国家对外及防务政策上处于支配地位,主要是由于外界环境和国际状态影响的作用,那么,国际格局的变化往往会改变美国国会和总统之间在国家对外及防务政策领域的权力平衡。随着一场战争(包括冷战)的结束,美国民众及舆论往往会对世界政治、对美国对外及防务政策目标和需要进行重新认识。美国国会和总统之间的权力关
①系,也趋于在“大的战争之后发生戏剧性的变化”。
二、90年代美国国会和总统之间关系变化
随着冷战的结束,美国国会和总统之间在国家对外及防务政策领域的权力关系也发生着重要变化。一个明显的变化是国会加强了它自70年代越战结束和水门事件后所谋求恢复的在国家对外及防务政策制订方面的参与和影响力,与总统争夺美国对外及防务政策制订权的情形更为突出,并对总统的对外政策权力给予更大的制衡。造成这种变化的缘由是复杂的,既涉及到国际政治格局和美国国内政治结构的变化,也涉及到国会机构本身的变化。
在国际政治方面,东欧政治巨变和苏联的解体结束了长达数十年东西方之间冷战的格局。美国由此也失去了它在冷战时期的明确敌人和安全威胁来源。美国需要重新审视、考虑和制订它的对外及防务政策,确立新的安全威胁来源和潜在的敌人。一般地讲,和平时期的对外及防务政策大都是危机型以外的政策,②国内政策和对外政策之间的关系日益密切,因此,在制订国家对外及防务政策的过程中,国会可以充分利用它所具有的国内政治权力及外交权力,发挥其重要作用和影响。
在90年代,美国国内政治结构至少发生了两个显著变化。一个变化是,1992年民主党人克林顿当选美国总统(并在1996年赢得连任)。它使民主党人在过去的12年里第一次主导着白宫事务。另一个变化是,共和党人在1994年国会中期选举中赢得国会参众两院多数席位,实现在过去的40年里第一次全面支配国会的政治目标。美国国内政治结构的这两个变化所造成的一个后果是,总统与国会之间的权力关系相应发生变化。在1994年之前,白宫及行政部门的许多对外及防务政策机构与民主党占多数的国会中主要议员领袖们保持着
JeremyD.Rosener:TheNewTug2of2War:Congress,theExecutiveBranch,andNationalSecurity(ACarnegieEndowmentBook,1995),p.
31.
②关于美国对外及防务政策类型的讨论,可参阅SamuelP.Huntington:TheCommonDefense:StrategicProgramsinNationalPolitics(ColumbiaUniversityPress,1961);RandallB.RipleyandJamesM.Lindsay(eds.):Con2gressResurgent:ForeignandDefensePolicyonCapitolHill(TheUniversityofMichiganPress,1993).①
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