试析电子政务与行政组织的实质与关系

一、电子政务实质和特征

“电子政务”是政府信息化发展的目标和结果，它的缘起既是信息技术进步的必然，更是政府再造的理性选择。在信息时代，信息技术是最基本和最为普遍的技术手段，在人类社会生活的每一个领域、每一个方面都必然会普遍应用着信息技术，公共行政的领域也不例外。电子政务业务分为三大类：面向领导的决策支持系统（DSS）；面向公务员的内部办公管理系统（EO）；面向公众服务的行政审批系统（PS）。实行电子政务意味着运用电子化手段实施国家的管理工作，政府的行政管理要转移到网络环境下来实现。这一转变将彻底改变口头汇报、文本呈送和集中办公等传统的工作模式和议事程序，而以分布和集中相结合的数据传输和信息共享模式取而代之。笔者认为电子政务具有以下特征：

（1）整合性。即在综合信息集成中发展多部门（或组织）的整合。电子政务是一个利用信息和通信技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合，由此解决政府机关之间缺乏协调，以及机关信息的冗余问题。

（2）实时性。信息化使时间变快，极大地提高了时间的利用效率，从而使活动的离散性减弱，连续性增强。电子政务的平台上视频和多媒体技术、信息高速公路和卫星通信技术的深人应用使图文信息的传递即实时传递成为现实，改变“各管一段”的任务职能分工模式，突破组织壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作流程，从而实现行政组织工作流程的完善。

（3）虚拟性。是指虚拟的现实或现实的虚拟，虚拟现实系统能提供动态反馈，并使数据和实时信息形象化而具有直观性。电子政务中信息技术的发展打破了时空限制，行政人员可以看到、听到、触觉到以前无法感知的事物，形成了虚拟的现实或现实的虚拟，从而实现行政组织信息传递的完善。

（4）中空化。信息化导致最高决策层能与基层的执行单位直接联系，而使中间组织失去存在的必要性。电子政务的应用将通过加强操作执行层与高层决策的直接沟通，逐步缩减以致最终取消中间管理层，通过减少行政组织分层降低政策推行过程中信息的扭曲和损耗。

（5）数字化。任何信息都可以转化为数字而以光速进行传输。电子政务的应用使得原先需要由大量人力来传递和处理的信息可以经由数字化设备和虚拟空间白动地进行，行政组织内外的交流和控制都变得空前便捷。

通过对以上特点的分析，可以认为电子政务通过建立一种知识化、团队化、网络化的工作平台和相互协调、相互监督、相互合作的工作关系，充分凸显以人为本的管理哲学。原来由多个部门或专业人员完成的工作任务，变成由一个人或几个人组成的“小组”来完成，行政人员将获得独立解决问题的行动自主权。这样电子政务通过技术的应用充分体现和调动人的主观能动性，并在其中逐步完善对行政组织的支持。

二、中国行政组织现存的问题 

（1）行政职能扩张导致首长控制幅度不当与政务处理的偏失。由于行政职能不断扩张，使得行政首长的控制幅度随之加大。某些真正需要填密推敲、深思熟虑的政务，有时不得不由幕僚人员负责处理，以致政务与事务混淆不清。

（2）分层负责不足减低政策推行绩效。目前，各行政机关之分层负责制度未能贯彻施行，导致一般行政机关对于涉及人民权益的案件，多层请示，或者各方会签，此种分层负责不足而引发的现象，影响行政效率，降低了政府机关诸多政策的实施功效。

（3）机构重叠及冗员过多。为适应业务日增的需要，必须增设机构、单位及人员，但是功能已不存在或业务量已日渐萎缩的单位，却难以在行政组织上裁撤、调整。组织规模庞大造成许多弊端，形成行政组织内部作业程序冗长，妨碍各部门的沟通，使得协调更为困难。

（4）政府机关之间缺乏协调。政府机关之间，存有本位主义的想法，喜欢抓权、揽权。在表面上看，行政组织是完整统一的，事实上却是各自为政。在被动、机械的情况下依“法”办事抹煞人的智能与创造力，养成消极、保守的态度；繁复的行政法规手续成为玩法弄权、借机牟取不法利益的工具，导致损坏政府的形象，降低公民对政府的信心。

（5）机关事权不够确实，未能把握权责一致的原则。目前中国存在政出多门，权责不够分明，机关之间发生互相牵制或争功诿过的现象，贻误时机，浪费财物。这种状态是没有把握权责一致的原则为组织作整体性的规划，影响了成员的士气，阻碍组织的健全发展。

（6）法规繁多、手续复杂、影响效率、引起民怨。行政业务性质的日趋复杂，使得组织中的人抱着不求有功、但求无过的思想，造成行政手续复杂化，行政法规层出不穷，甚至有相互抵触的地方，行政机关常过分强调法规的重要性，导致行政人员过于执着于那些法规与手续的结果。这样的手续和法规对公民而言成为不必要的负担甚至障碍。

分析以上因素，DSS可以解决行政职能扩张导致首长控制幅度不当与政务处理的偏失，分层负责不足减低政策推行绩效等行政组织的问题；EO可以解决机构重叠及冗员过多，政府机关之间缺乏完整统一的协调行动等行政组织的问题；PS可以解决机关事权不够确实，未能把握权责一致的原则，法规繁多、手续复杂、影响效率、引起民怨等行政组织的问题。

三、电子政务的发展对行政组织的影响

通过以上分析我们可以看出，电子政务的发展对行政组织缺失的完善很是重要的，下面我们可以看到电子政务的渐进是如何来促进行政组织的完善。

（1）信息处理的变化与政府员工效率的提高。信息处理的变化与政府员工效率的提高可以通过技术应用型电子政务和管理信息化型电子政务建设来解决，这个阶段主要是EO和PS的初步整合互动。

技术应用型电子政务，主要优先关注以下问题：实现政府办公自动化，包括办公手段的计算机化、网络化，将信息技术应用于政府管理和事务处理，在网上进行政府形象展示，为政府信息发布提供新型手段。

管理信息化型电子政务建设，内涵是在技术应用基础上，实现政府管理信息化。它的外延下限边界是电子政务由管理主导，而非技术主导；外延的上限边界是以优化职能、转变职能为限，不以政府流程重组为先决条件。

管理信息化策略，除了要考虑信息技术应用策略所需要解决的全部问题之外，关注的问题还包括：从管理角度应对信息技术革命带来的挑战，强化政府管理职能，提高政府行政效率，在优化政府职能范围内如何发展有效的组织体制。

管理信息化型策略与流程重组型策略，同属狭义行政管理范畴，同属行政体制改革指导范围，但前者属于科层制管理，后者属于流程制管理，前者以政府职能转变为指导思想，后者以政府流程再造为指导思想。

这是电子政务建设的初级阶段，对行政组织完善主要是使其从科层制管理向流程制管理转变，涉及行政组织的制度改革、行政组织的结构调整、行政人员能力的提高以及行政组织文化的再造。

（2）政府信息基础的形成与政府业务程序改革。政府信息基础的形成与政府业务程序改革可以通过扁平服务型电子政务和电子民主型电子政务建设来解决。这个阶段主要是DSS和EO的整合互动。

扁平服务型电子政务，是指行政运行机制从科层制的职能型政府向扁平化的流程型政府转变的电子政务，是从“以政府职能转变”为核心的行政体制改革，发展到以政府流程重组为标志的旨在改变官僚制本身的行政体制改革，它只涉及行政体制和流程的改革。扁平服务式电子政务策略关注从政治体制改革高度认识行政体制改革，以应付信息技术革命带来的挑战；如何从运行机制而不光是管理角度进行行政体制改革；在电子政务中如何发展有效的组织体制；从改造官僚制的角度平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性。

电子民主型电子政务是行政体制改革与政治体制改革结合的产物。它的特点是一站式服务和运行透明化，可以不涉及政治体制改革，而只是行政体制的工具性改革。电子化民主电子政务策略关注把信息化与政治改革结合起来，使信息化起到推动民主政治建设的作用，推进政治体制改革，发展民主政治；从代议制间接民主发展到以信息网络技术支持的直接民主，摒弃官僚制及其政治土壤。

这是电子政务建设的中级阶段，对行政组织完善主要是使电子政务与行政组织之间存在一种强烈的互动关系：信息技术为行政组织的发展提供技术支持，是行政组织发展的“发动机”，进而优化行政生态环境。

四、开放的电子政务时代

开放的电子政务时代可以通过全面响应型电子政务的建设来解决。这个阶段的DSS，EO和PS融合通过重新排列行政组织的管理职责和管理过程，改变“各管一段”的任务职能分工模式，突破组织壁垒，建立“无缝隙”式的一体化丁作流程。

全面响应型电子政务的基本内涵是公共管理中社会对公民个性化需求没有时空缝隙的互动响应。为企业和公民提供服务不光是价值判断问题，更涉及如何低成本、可操作地实现；至于涉及公民个性化需求满足，是一个更高的、近期基本上还是一个难以实现的理想。全面响应型电子政务关注建立基于信息社会的政治文明高度上应对技术革命带来的挑战。重点是个人的自由而全面的发展，对政治体制的最终决定性作用；突破传统的工具理性对政治与行政的束缚，建立更具人文色彩的可持续发展的价值标准，以更加符合和体现以人为本的人口、资源、环境、经济社会协调发展的思想；重建公共管理的道德秩序和公民的责任意识，并创造条件实现从法治、德治到无为而治的转变。

这是电子政务建设的高级阶段，对行政组织完善主要是通过电子政务的实施使行政组织达到无缝隙响应、个性化服务的理想状态。激励和发挥行政人员的创造力，建立一种知识化、团队化、网络化的工作平台和相互协调、相互监督、相互合作的工作关系，充分凸显以人为本的管理哲学。

从以上论述可以看出由信息处理的变化与政府员工效率的提高，至政府信息基础的形成与政府业务程序改革，直到开放的电子政务时代的建立是电子政务的渐进的过程也是行政组织的完善过程。

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