【文摘】黄明涛

发布时间：2024-12-11 07:53

黄明涛，武汉大学法学院副教授，法学博士

一、问题的提出：全国人民代表大会的权力是否有宪法界限

全国人民代表大会是“最高国家权力机关”；《宪法》第62条具体列举了全国人大享有的职权，涵盖了诸多方面，该条第16项更进行了兜底式地概括授权，规定其可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这使得全国人大不被列举式授权所限，而可以在更多事项中、以更多种方式行使权力。本文认为，“最高国家权力机关”应当是一个从特定的政治哲学和立宪主义原理之中推导出来的、提供规范标准的概念，而全国人大则是被一部具体的规范宪法所授权的宪定机构，后者本身不能自动生发出任何权力。如果“全国人民代表大会”与“最高国家权力机关”纯粹是同一个概念的不同表达，这相当于没有提供任何法定标准或权力边界，从最低限度的形式法治或立宪主义原理来看，这是不可接受的。

不仅如此，“全国人大是否享有无限的权力”这一诘问被我国当前宪法监督制度的核心特色所加重。“最高国家权力机关”在概念上应当区别于全国人大，厘清前者的性质，并由此推导出其应有权力的类型、范围、目的以及行使方式等，是值得认真对待的工作。下文将首先探讨“最高国家权力机关”中的“最高”一词的含义，表明其只意味着“相对优越”而非“绝对无限”；进而，本文将分别从权力监督原则的视角和机构行动能力的视角来分析“最高国家权力机关”所应当享有的权力类型以及必然附随的权力界限。

二、所谓“最高”：规范含义的限定与澄清

“最高国家权力机关”这个概念因冠有“最高”这个前缀词，所以暗示了某种首要性、优越性或至上性，这就进一步引发了一种从“最高”到“无限”的观念溢出效应。本文认为，至少有两个方面的结构性原理决定了“最高国家权力机关”的“最高”在实质意义上只能是“相对优越”而非“绝对无限”。

（一）从国家权力机关的初始授权逻辑看最高国家权力机关的“相对优越性”

第一，全国人大不是排他性地接受人民授权的国家机关。根据《宪法》第2条，我国“一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这两款文字的字面含义是很清楚的，人民作为主权者，既向全国人大授权，也向地方各级人大授权，不存在先向全国人大作一次性完整授权、再由后者将权力转授予地方人大的逻辑。被定义为“最高国家权力机关”的全国人大既不是主权者，也没有垄断来自人民的初始授权。

第二，根据《选举法》的规定，全国人大由间接选举产生。从机构建置的角度看，最高国家权力机关的产生依赖于自下而上的各层级权力机关的选举行为，这意味着国家权力机关序列的建构，是由基层逐渐上升至中央的——“最高”的国家权力机关实则“最后”被创建。

（二）从民主集中制的“变形呈现”看最高国家权力机关的宪法地位

1982年《宪法》明确承认了“民主集中制”原则，这是与国家机构相关的宪法原则，不能不与国家权力机关产生关联。本文需要探讨最高国家权力机关的权力属性、范围以及由此具备的宪法地位，以便回答“最高”是否为法律上之“无限”这一问题，那么，我们就需要阐明，在不同国家机构之相互关系的意义上，“民主集中制的原则”是否给出了明确的规范要求。

第一，从国家机构的组织、产生上看不同机构之间的关系，民主集中制一直很稳定地被理解为两个具体方面，其实质也反映在了《宪法》第3条第2、3款当中，即人民代表机关都由选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等都由人民代表机关产生，对它负责，受它监督。可以看出，“人民代表机关”是组织建置上的线索——这是在整体上对“人民代表大会制度”的把握，而非将“最高国家权力机关”这个单一机关作为组织建置的原点。

第二，从不同国家机构之间的权力配比或权力关系来看，民主集中制原则在内涵上显得不太确定。无论从《宪法》第3章有关各国家机构的具体条文的规范要求来看，还是从各国家机构的客观功能的视角作反思，都使得我们不能将《宪法》第3条第1款的“民主集中制”演绎为要求国家公权力被某一个机关“集中行使”，认识到这一点，也就必然为判断何为“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”设定了某种底线标准。

三、从权力监督原则看最高国家权力机关的权力界限

《宪法》第62条前15项以及第63、64条等个别条款罗列了全国人大享有的具体职权，包括若干典型的起到监督效果的权力。因此可以认为，“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”应当可包括一些起到监督作用的具体权力，从而与其特定地位以及宪法总纲部分的原则性规定形成呼应。

那么，如何确定最高国家权力机关行使监督权的界限？为了更加严谨地作分析，此处以人民代表大会与审判机关的关系为例作一定的展开。

第一，作为获得人民授权以建构公权力体系的各级国家权力机关而言，必须将特定的专门权力完整、完全地授予相应的国家机关。《宪法》第128条规定，人民法院是国家审判机关；《宪法》第131条进一步确认了人民法院独立行使审判权。从权力分工的角度讲，审判权作为国家权力的一种类型已经被宪法、法律所确认，当各级国家权力机关依法产生同级审判机关的时候，审判权就被完全地授予了后者，而不再由前者所保有。实际上，对审判权等明确、具体的公权力类型而言，国家权力机关充当了人民与相应的公权力机关之间的制度化的授权管道，这一管道当然不能把相关权力据为己有。

第二，既然审判权已作完整、完全的授予，则国家权力机关对审判机关进行监督的方式和效果必须不剥夺、不架空后者的独立审判权，不能损及这一权力的核心部分。最直观的一点就是，不能以监督的名义代替审判机关就具体的法律争议作出影响相关当事人权利义务的决定。我国的宪法体制与权力分工安排不会允许最高国家权力机关僭越行使审判职能或干扰到审判权的独立行使。随着《监督法》的制定与实施，人大监督的体制机制建设取得重大进展，“行使监督权既不能失职、也不能越权”的总原则在制度层面得到了进一步巩固。

第三，与上述要求相得益彰的就应该是，国家权力机关对监督权的行使应当符合“监督”的本义，应当与自身的人员构成、能力与工作方式相匹配，从而避免进行不专业地、低效率地、非建设性地监督。国家权力机关作为人民的代表机关，应该代表人民去知悉和评价审判机关的整体工作情况。关于代议机关适合做什么，是有些客观规律可循的。

四、从“行动能力”的视角看最高国家权力机关的“适当职能”

一个特定的、具体的国家机关在事实上适合于履行何种职能，从而有资格要求获授予某种相应的“法定权力”，是一个必须基于对该机构之行动能力的客观评估之上的判断。有时，这种判断会与宪法、法律的“文本表述”不尽一致，因为制宪者或立法者完全有可能基于各种原因而授予某个机关一种与其并不匹配的权力。从形式上，我们不能否认这种授权的“合法律性”，但实际情况可能是，该项职权或者长期不被行使，或者因应现实需要而以某种改造过的方式被行使，或者逐渐转而由其他“更为适合的机关”行使，从而“偏离”了法律文本对于职权配置的最初设计。

(一)非常设机关

在当代中国，最高国家权力机关是“非常设机关”。1982年《宪法》修改的重点和亮点之一是强化全国人大常委会的职能。越是增强常委会的行动能力，就越是展现了大会的权威，也越能够“加强人民代表大会制度”。这里隐含的逻辑是，大会理所当然地是“非常设”的，其机构性、日常性、行动性的一面，由常委会来承载和体现。就全国人大与其常委会之间的权力配置与界分来看，如今宪法实践对宪法文本的偏离已经有目共睹，这引发了一些争论和反思。

本文认为，“非常设机关”这样一种规范定位所引发的机构行动能力方面的后果是非常深刻而全面的：(1)非常设机关意味着，该“宪法主体”不得演变为“常设机关”，否则，就会出现“两院制”，其作为一种制度选项已经在1982年被否决了；(2)非常设机关仅为“特定时空之代表聚集”，其缺乏恒常的自主意识，因而缺乏行动能力；(3)非常设机关的定位固化了“非专职主义”的代表制度与代表观，阻碍了人大代表履职能力的积累、传承与提升，因而也阻碍了全国人大的整体行动能力的提升。

(二)政治象征

在当代中国，最高国家权力机关具有一种不可替代的“政治象征价值”，即通过它的运作，可使得有关国家机关、政策或特定事项获得在宪法秩序内最高程度的正当性支持。相对于全国人大具有的崇高宪法地位，其极为短暂的会期更显珍贵，这无疑凸显了更大“政治象征价值”。最高国家权力机关在现行宪法体制下的功能，主要在于为相关的公权力机关、全局性的政策、特定的事项或决定供给“政治正当性”，而非主动、积极、具体深入地设计、谋划、反复磋商相关政策。

本文认为，应当由最高国家机关行使的权力，是符合如下特征的权力：(1)所涉职能或议题具有全局重要性，需要“政治背书”；(2)在相关法律程序中所处理的事项的主体内容、政策或决定已接近成熟，基本无需更多实质性的审议，但相对而言更需要程序上的正式完结和确认；(3)所涉职能或议题在性质上、技术上需要与其他机关或主体的权力、程序、行为相配合，或者尤其需要经由后者启动而行使，无需主动行使。

五、结语：一个立宪主义的全国人民代表大会

从规范层面对全国人民代表大会的权力边界予以把握之后，不等于回答了其权力行使从规范到实践的过程中可能面对的其他制约或限制，如基本权利。基本权利可以作为全国人大权力行使当中的某种实际“界限”，这与本文着重处理的问题——《宪法》第62条第16项的空白授权中包含了何种权力边界——是彼此支撑也有所区别的。

综上所述，本文所得出的结论只是初步的，主要有：第一，最高国家权力机关只具有公权力机关序列中的相对优越地位，并不具有主张无限权力的宪法依据；第二，充当公权力监督者的最高国家权力机关必须以尊重被监督者之核心职权的方式行使该监督权；第三，必须基于对全国人大在当前的“行动能力”的客观认识来判断应当交由其行使的宪法未列举权力的具体类型。全国人民代表大会的地位与权力，始终扼住了人大制度的理论咽喉，因此必须在宪法学上作持续不断地审视、建构与发展，但毫无疑问，我们想要的必定是，也只能是，一个奉行立宪主义价值观的全国人大。

本刊已发相关主题的文章还有：

1. 于文豪: 《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》(2018年第6期)；

2. 金　梦: 《立法性决定的界定与效力》(2018年第3期)；

3. 王贵松: 《论法律的法规创造力》(2017年第1期)；

4. 葛洪义: 《作为方法论的“地方法制”》(2016年第4期)；

5. 黄　卉: 《合宪性解释及其理论检讨》(2014年第1期);

等等。

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