重磅报告：后俄乌冲突时代的欧俄关系范式转变

发布时间：2024-12-17 06:52

近日，卡内基欧洲中心网站刊载了德国对外关系委员会（DGAP）国际秩序与民主项目主任斯特凡·迈斯特（Stefan Meister）关于后俄乌冲突时代欧俄关系的长篇报告。我们编译了该报告，以飨读者。本文观点仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。

俄乌冲突打破了冷战后的欧洲安全秩序，完全改写了过去三十年来形成的欧盟-俄罗斯关系。三十年来，欧俄关系的基础是经济和能源的相互依赖。现在，由于俄罗斯对欧洲的和平与稳定构成了最大威胁，所有领域的关系都已被安全化。欧盟通过的八个全面制裁方案使欧盟各成员国正在系统地切断与俄罗斯的所有经济联系。欧洲与俄罗斯的石油和天然气脱钩，结束了五十年的互联互通互利的能源关系。这将使俄罗斯的经济模式受到压力，并将该国进一步推向中国和更广泛的亚洲。

欧盟成员国在对俄制裁政策上表现出了前所未有的团结一致。经济关系严重破裂。受制裁影响，俄罗斯在欧盟最重要的贸易伙伴德国，2022年上半年对俄罗斯的出口与上年同期相比下降了34%。因此，在此期间，俄罗斯在德国出口目的地中的排名从第14位滑落到第25位。在欧盟成员国之间为完成从俄罗斯到德国的“北溪-2”天然气管道而发生多年冲突后，俄乌冲突导致德国决策者突然中止了对该项目的批准。像德国这样严重依赖俄罗斯天然气的欧盟成员国，正在中东、挪威和美国寻找可以替代俄罗斯的能源供应，主要是液化天然气。

这场战争表明，欧盟需要新的短期、中期和长期战略，以便在一个完全不同的安全现实中与俄罗斯打交道，从而改变俄罗斯本身，并影响其在欧俄共同邻国的行动能力。这样的政策转变可能是难以避免的：俄乌冲突的一个关键原因是俄罗斯认为在其与欧盟的共同邻国中存在地缘政治竞争。俄罗斯领导层不愿意失去它眼中俄罗斯的传统势力范围，包括对乌克兰的实际控制。尽管欧盟的做法存在弱点和矛盾，但欧盟的周边政策和软实力已经开始通过对社会的影响促进共同邻国的转型。相比之下，俄罗斯的精英们只能求助于军事力量，不顾一切地试图防止对乌克兰影响力进一步丧失。但使用武力征服另一个国家，恰恰是导致俄罗斯力量进一步下降的原因，并加强了欧洲针对俄罗斯的团结。

欧盟现在需要保持其新近形成的团结，以应对与俄罗斯有关的三大挑战。首先，欧盟必须建立针对俄罗斯的外交和安全政策，其基础是欧盟现在是一个地缘政治行为体，俄罗斯是欧洲安全的主要威胁。第二，欧盟必须制定更积极的政策，以整合俄罗斯以外的东部地区。第三，欧盟必须设计一个新的对俄政策，对俄现政权采取最大限度的强硬态度，同时保持后普京时代的俄罗斯成为欧洲一部分的想法。

2014年以来的欧俄关系

2014年克里米亚入俄后，欧盟与俄罗斯的关系恶化了。自那年起，欧盟对俄罗斯的制裁和俄罗斯的反制裁，以及日益增长的俄罗斯进口替代导致了贸易的下降。然而，克里米亚入俄和乌东武装冲突之后，欧盟成员国在未来如何应对俄罗斯的问题上出现了分歧。2015年对欧盟邻国政策的评估强调，欧盟与莫斯科的关系已经严重恶化。同时，成员国表示，希望 "在条件允许的情况下"就一些地区问题进行 "建设性合作 "是有帮助的。在《2016年欧盟外交和安全政策全球战略》中，欧盟重申，它希望俄罗斯尊重国际法和欧洲安全秩序所依据的原则，并提到了1990年《巴黎宪章》和1994年《布达佩斯备忘录》。然而，欧盟将准备与俄罗斯合作，"如果与其利益重叠"。

更具体的是欧盟外交事务委员会在2016年3月提出的欧盟对俄政策的五项指导原则。在这里，布鲁塞尔呼吁全面执行旨在结束顿巴斯战争的明斯克协议，并强调欧盟准备进一步发展与东部伙伴关系计划中六个后苏联国家的关系。外长们还强调，欧盟希望加强在能源安全和混合威胁方面的韧性，并支持俄罗斯社会。同时，欧盟强调成员国同意与俄罗斯进行有选择的接触，即在共同感兴趣的领域进行合作。

欧盟还指出，与俄罗斯合作的接触点很少，莫斯科不愿意妥协。然而，欧盟明确表示希望俄罗斯领导人在未来会对妥协持更开放的态度。这种模棱两可的态度揭示了成员国在2022年冲突爆发之前的底线共识，也反映了一些国家——特别是法国、德国和意大利，以及奥地利和匈牙利——希望改善与俄罗斯的关系。成员国发出的相互矛盾的信号削弱了欧盟对俄罗斯的立场，使俄罗斯难以区分妥协的意愿和绥靖的态度。在这方面，德国自2015年以来对俄罗斯的能源依赖不断增加——2020年德国多达65%的天然气来自俄罗斯——以及对“北溪-2”管道的支持，使其立场特别成问题。

俄罗斯领导层通过影响信息空间和加强那些削弱欧盟共同立场的行为者和言论，在欧盟内部制造混乱，从而加剧了这种不确定性。网络攻击、针对政治家的造谣运动以及俄罗斯媒体针对欧盟成员国的假新闻加强了俄罗斯的疏离感。欧盟对外行动署2021年3月的一份报告指出，德国是欧盟中俄罗斯虚假信息的主要目标，这意味着在莫斯科，德国被认为是最容易受到俄罗斯影响的国家之一。2020年8月，俄罗斯主要反对派政治家纳瓦尔内前赴德国后，俄罗斯对德国国家机构、政治家和媒体的诽谤活动再次增加。

欧盟外交事务和安全政策高级代表何塞普·博雷利在2021年6月的新俄罗斯战略报告警告说，要防止与莫斯科的关系进一步恶化。他呼吁欧盟反击俄罗斯的行动，并将关系限制在可行的范围内，同时在可能的领域与俄罗斯合作。博雷利认为，这应该能更好地保护欧盟成员国，并阻止关系的螺旋式下降。这位高级代表认为，欧盟应该愿意在它准备好的时候再次改善与俄罗斯的关系。博雷利强调了在反恐和人员往来等领域有选择地与俄罗斯接触的重要性。

总的来说，在欧盟试图根据2014年乌克兰危机制定新的俄罗斯政策时，成员国之间在如何处理俄罗斯这一问题上的不一致限制了布鲁塞尔制定更加明确和具体的政策的能力。欧盟保留了因俄罗斯在2014年及其后的行动而实施的制裁，但避免了会损害重大能源项目或经济合作的行动，而这些项目或经济合作仍被认为对双方都有价值。

相互依存和脆弱性

2022年的俄乌冲突使这一政策——以及支撑这一政策的大多数概念——破产了。这一点尤其适用于德国，其冷战后的对俄政策是20世纪60年代和70年代新东方政策的升级版，这一政策以现代化伙伴关系的概念为主导。通过经济相互依赖或贸易来改变俄罗斯的想法并没有阻止战争，反而使俄罗斯领导人相信，由于欧盟主要成员国的能源利益和经济机会主义，欧盟不会认真制裁俄罗斯。结果是，依赖性和脆弱性增加。即使在2014年乌克兰危机发生后，德国政府仍同意在2015年向俄罗斯天然气工业集团出售几个天然气仓库，包括欧洲最大的一个。由于德国在2012年后对俄罗斯天然气的依赖性越来越大，俄罗斯领导人没有想到德国会准备好忍受俄罗斯石油和天然气的断供。

克里姆林宫预计，不仅是德国，包括奥地利和意大利在内的其他依赖俄罗斯天然气的欧盟成员国也会缺乏决心。然而，欧盟的反应一直很有力。特别是，自2022年2月以来，欧盟委员会在准备和实施对俄罗斯的八项一揽子制裁措施方面发挥了关键作用，截至本报告撰写时。在起草这些措施的过程中，委员会主席冯德莱恩证明了克里姆林宫头脑中欧盟不是一个与冲突相关的角色这一看法是错误的。

俄罗斯领导人既不了解欧盟是一个多层次的行为体，也不了解欧盟机构和成员国之间的相互作用。对克里姆林宫来说，将主权交给一个跨国组织并与其他国家融合是软弱的表现，而不是力量。莫斯科一直试图通过大的成员国——特别是法国、德国和意大利——来影响欧盟的决策，而把波兰和波罗的海国家等较小的、较鹰派的国家搁置一边。俄罗斯不明白，欧盟是一个妥协机器，在这个机器中，大成员国必须考虑到小成员国的利益。

不过，在一个关键的竞争领域，俄罗斯在2022年之前的对欧政策是成功的。虽然在规范层面破坏欧盟及其成员国的法治、透明度和问责制的政策失败了，但莫斯科在其经济影响行动中取得了成功。俄罗斯的精英们能够通过腐败和洗钱破坏欧洲的机构和利益相关者。欧洲的银行和金融企业在将腐败资金转移到实体经济和房地产市场方面发挥了关键作用。能源部门在提供资金以贿赂成员国的决策者和资助那些对俄友好的政治和经济环境的支持者方面起着核心作用。欧盟成员国和机构在对抗这些在成员国内拥有既得利益的敌对行为者方面效率不高。

新的地缘政治学

在计划进攻乌克兰时，俄罗斯领导人将欧盟视作一个软弱的地区和全球行为体，而俄罗斯的主要西方对手美国则主要关注中国。俄乌冲突迫使欧盟证明俄罗斯是错误的，它要把自己重新塑造成欧洲东部地区的地缘政治和安全行为体，而不是仅仅扮演规范性和技术性的角色。

俄罗斯自己的政策在很大程度上受到地缘政治、势力范围和权力平衡等传统观念的影响。在克里姆林宫看来，俄罗斯只有在保持其在后苏联空间的霸权地位时才是一个大国。普京断言，乌克兰无权成为一个拥有自己社会的独立国家，"俄罗斯人和乌克兰人是一个民族"，这构成了俄罗斯殖民主义和帝国传统的一部分。这种世界观得到了俄罗斯社会很大一部分人的认同。

应对俄罗斯的权力投射对欧盟来说是一个巨大的挑战。法国总统马克龙曾试图填补德国在俄乌冲突中缺乏领导力所留下的空白，但没有取得多大成功。尽管法国和德国的领导人仍在与普京沟通，但都无法影响他。美国仍被默认为西方国家（包括欧洲国家）在这场战争中的领导者。没有美国的军事和财政支持，就不会再有乌克兰国家。同样，北约——美国作为其最强大的成员——是这种情况下欧洲安全的主要保障者。在北约之外，欧洲已经没有安全可言。

即使欧洲在实施制裁和支持乌克兰方面是统一的——有一些例外，如匈牙利——但在未来如何处理俄罗斯的问题上还没有找到共同的方法。一些成员国继续与普京对话，并希望防止局势进一步升级。对其他国家来说，只有俄罗斯的彻底失败才能阻止战争和对欧洲国家的进一步行动，与普京谈判没有意义。

应对俄罗斯的挑战是不可避免的。作为一个实力下降中的核大国，俄罗斯需要被作为一个主要的全球安全风险来管理。俄乌冲突加速了后苏联空间的解体，这对欧盟来说既是危险也是机遇。俄罗斯不再能在该地区提供稳定，自2020年亚美尼亚和阿塞拜疆之间的纳卡冲突以来，在南高加索地区可以看到这一点。在那里，阿塞拜疆拥有军事优势，并获得了北约成员国土耳其的支持。像中国、伊朗和土耳其这样的第三方大国可能会在各个后苏联地区发挥越来越大的作用。这意味着，除非欧盟在支持经济和政治转型之外，通过更多地参与其东部周边地区的安全和地区冲突而变得更加积极，否则拥有与欧盟有着不同国家治理模式和冲突管理方法的其他参与者将挑战俄罗斯在该地区的作用。

在格鲁吉亚、摩尔多瓦和乌克兰，欧盟的规范性方法在过去十年中已经取得了成果。克里姆林宫错误地淡化了东部伙伴关系计划可能带来的变革力量，计划建立了深入而全面的自由贸易区。直到2013年，俄罗斯领导层才意识到计划将改变欧盟与签署国关系的性质，从长远来看，也将削弱莫斯科影响这些国家的能力。俄罗斯的政治和商业机构通过非正式关系和腐败影响俄罗斯的邻国，并从缺乏法治和薄弱的制度建设中获益，而欧盟支持透明度和法治，并寻求加强制度建设。因此，俄罗斯领导层能够阻止亚美尼亚在2013年与欧盟签署结盟协议，并迫使该国加入莫斯科领导的欧亚关税同盟，即后来的欧亚经济联盟。但同样的策略在乌克兰身上失败了：迫使乌克兰领导人不签署联系国协定是2013-2014年“迈丹革命”的导火索，导致当时的乌克兰总统亚努科维奇下台，克里米亚入俄以及顿巴斯战争。

欧盟在2022年6月决定给予摩尔多瓦和乌克兰欧盟候选国的地位，给予格鲁吉亚潜在候选国的地位，以应对俄乌冲突，这是对欧盟与俄罗斯的地缘政治竞争的认可。同样，2022年10月成立的欧洲政治共同体反映了与那些在当前战争中不支持俄罗斯的欧洲国家更紧密合作的尝试。

欧俄关系的未来

在俄罗斯现政权下，欧盟与俄罗斯的关系将不会重启。只有俄罗斯政权的深刻变革才会为欧盟对该国采取根本性的不同政策创造机会。自战争开始以来，俄罗斯本身已经发生了迅速的变化，而且是朝不好的方向。它正变得更加封闭，市民社会和任何形式的反对派的活动空间都进一步缩小。政治变革的一个关键前提条件是俄罗斯在乌克兰的失败，即俄罗斯军队被赶出乌克兰领土。

格鲁吉亚、摩尔多瓦和乌克兰融入欧盟，这将有助于在波罗的海三国以外的后苏联国家创造转型、民主化和改革的成功范例，对俄罗斯的变革至关重要。如果乌克兰赢得战争，进行重建，同时融入欧盟，这将对俄罗斯产生重大影响。它将反驳俄罗斯领导层的论调，即除了俄式的统治模式外没有其他选择，并证实民主化和成功的改革可以在后苏联国家发生，对俄罗斯也是可能的。

除了正在进行的俄乌冲突，欧洲国家需要一个长期的愿景和战略，以在欧洲建立一个不同的俄罗斯。一个新的、共同的欧洲对俄政策的关键因素是使欧盟成员国及其社会在受到俄罗斯的影响时更具有复原力。成员国之间更好的协调尤为重要。针对虚假信息和混合战的自我保护、军事威慑、经济和能源脱钩以减少脆弱性，将是欧盟中短期内对俄政策的主要内容。

需要对“德国不应领导新的对俄政策，因为其过去的做法是失败的”这一论调进行认真思考。需要找到平衡较大的成员国和较小的成员国的利益的方法，也就是说，像法国和德国这样的国家不应该主导欧盟的对俄政策，应该从过去的经验中吸取教训。然而，只有当较大的成员国改变它们的做法，变得不那么容易受到外部影响，如俄罗斯在天然气供应中的作用或另一东方大国在供应链中的巨大市场和作用，欧盟才能有一个更有效的对俄政策。为此，欧盟需要对过去的失败做出解释，以便为未来重新定义其政策。

如果欧盟要成为一个全球行动者，它对俄罗斯和另一东方大国的外交政策需要表现出更大的雄心。那些与俄罗斯有历史和社会联系的成员国将始终对欧盟与俄罗斯的关系有影响。同时，欧洲在能源和经济方面与俄罗斯脱钩，将使欧洲更容易制定对莫斯科的共同政策。几个成员国对俄罗斯的态度中的经济因素将下降。但与俄罗斯打交道的不同传统将持续存在。同样重要的是，欧盟要与美国协调其俄罗斯政策，同时在与俄罗斯和东部邻国的交往中保持欧洲的形象。

欧盟新俄罗斯战略的七项原则

最后，以下是欧盟应遵循的七项原则，以构成欧盟对俄新战略的基础。

把乌克兰放在首位。在俄罗斯的周边地区开展工作意味着对俄罗斯产生影响。但欧盟不应奉行 "俄罗斯优先 "政策，而应将精力放在改革和转型上，与渴望民主、法治和市场经济的东部邻国建立伙伴关系。虽然东部伙伴关系计划的重点是转型而不是整合，但这项新政策应该集中在改革上，目标是融入欧盟。现在，将欧洲的民主和法律空间扩展到东方邻国更加重要。目标应该是俄罗斯本身的政治变革，由其他后苏联国家的成功民主化和改革来支持。由于其规模、位置、历史和充满活力的市民社会，乌克兰必须在与俄罗斯的这种体系性竞争中发挥关键作用。因此，从中期来看，欧盟应该优先考虑 "乌克兰优先 "政策，这不仅是为了确保乌克兰作为一个国家的生存，也是为了促进该国的改革和欧盟一体化政策，为其他国家树立榜样。

升级欧盟的邻国政策。俄乌冲突意味着欧盟的邻国和扩员政策需要升级。欧盟需要一项战略来加强其在东欧、西巴尔干地区、南高加索和黑海地区的作用和目标。这涉及到加强贸易路线的连通性和安全性，并促进合作伙伴的韧性，特别是在更广泛的黑海地区。为此，欧盟应促进黑海和里海之间的连通性，并向中亚发展，同时也使欧盟的石油和天然气来源进一步多样化。欧盟需要更多的参与，并施加更强的条件，以防止该地区地位重要但目前困难重重的伙伴——如格鲁吉亚——远离欧洲，走向第三条道路。应帮助亚美尼亚维护其主权，坚持其民主化和改革的道路。由于摩尔多瓦的地理位置和以改革为导向的政府，在乌克兰一体化的背景下，摩尔多瓦的一体化是一个首要任务。

不要放弃俄罗斯社会。与那些因战争而离开自己国家的俄罗斯人进行系统的合作，应该是与俄罗斯社会关系的重点。在俄罗斯，政府利用外国代理人法和限制性措施，确保切断任何市民社会与包括欧盟在内的外部行为者的交流。在不忘记那些仍在俄罗斯的行动者的情况下，欧盟应该为那些已经离开俄罗斯并试图适应形势或在欧洲开启新生活的人设计一个整合性的、基于价值观的、战略性的政策。在科学、教育、媒体和政治咨询方面建立平台，为欧洲的另一个俄罗斯构造概念，并影响俄语信息空间，这是一项面向可持续变化的政策。在这个过程中，欧盟必须支持俄罗斯移民为欧洲的和平俄罗斯制定一个俄罗斯视角的愿景。这一点更加重要，因为许多俄罗斯人仍然受到他们国家的帝国和殖民历史的影响，并赞同该国领导人的价值观。

制定一个更明智的签证政策。虽然越来越多的俄罗斯人移居到欧盟，但各成员国在将这些俄罗斯人视作安全风险还是对他们提供支持方面存在分歧。与法国、德国和意大利等成员国相比，俄罗斯的直接邻国，如波罗的海国家和芬兰，希望在进入免护照的申根区方面有更严格的规定。作为回应，欧盟国家已同意暂停自2007年以来实施的欧盟—俄罗斯签证便利化协议，增加对旅游签证的限制，并开始重新评估目前有效的签证。欧盟成员国现在很少接受俄罗斯人在第三国的签证申请。

然而，限制性的欧盟签证政策和对俄罗斯进行全面社会隔离不利于该国的变革。有必要制定一个对俄罗斯的共同的欧洲签证政策，该政策是透明的，并且不会反复变化。这一政策应该与获得欧盟居留权的清晰且较少官僚主义的解决方案联系起来。除了数量有限的人道主义签证，旅游签证对于那些需要快速离开俄罗斯的人来说是关键，而且随着俄罗斯国内环境的变化，这个问题将变得更加尖锐。欧盟应该建立一个全欧体系，检查移民的背景和可能的安全风险。边境国家，如波罗的海国家和芬兰，在管理新来的移民方面需要更多的支持，欧盟可以通过数量有限的第三国开发替代路线，这些国家有更大的能力来检查人员和提供入境签证。

抵制全面脱钩。从长远来看，对俄罗斯进行完全的经济和技术孤立并不是权宜之计。与俄罗斯进行一定程度的金融和技术整合符合欧洲的利益。如果俄罗斯完全依赖另一东方大国的技术，并且因为西方的制裁而与全球银行和金融体系脱节，那么欧洲的影响力和获取信息的可能性就会降低。正如制裁伊朗的例子所示，完全孤立一个此类国家并不一定会导致政策的改变。相反，它加强了持孤立主义立场的安全系统精英，削弱了精英和社会中的自由主义人群。也就是说，欧盟要做的是减少对俄罗斯的依赖，使莫斯科失去利用能源作为武器对付欧洲国家和共同邻国的可能性。

加强欧洲的能源安全。欧盟成员国和东部邻国之间能源和电力网络的整合加强了欧洲的能源安全。天然气和石油供应是俄罗斯以腐败形式施加影响的主要目标。欧盟需要设计、实施和监督欧洲的共同规则，以尽量减少这种可能性。欧盟与乌克兰和其他东部邻国的能源一体化政策，以及在2020年欧洲绿色协议框架内的改革和投资是一个经济、发展和安全项目。

成为一个和平的行动者。最后，欧盟应该把自己更多地定义为一个地缘政治和安全行为体，并努力加强以国际法为基础的多边机构。与此相关的是，欧盟应该愿意在欧洲周边及其他冲突地区组织更多的和平与监督行动，并通过增加人员、资金和成员国及伙伴国之间的信息共享，加强惩治战争和国际腐败的机构。基于价值观的外交政策并不排除与非西式民主国家建立务实的伙伴关系。然而，欧盟必须避免它过去对俄罗斯采取的那种妥协和绥靖做法。要在内部确保欧洲的法律和民主空间，并在外部扩大这一空间，就需要欧盟采取积极的、战略性的外交和安全政策，以及一套包括和平建设措施在内的更全面的工具。

原文题目：A Paradigm Shift: EU-Russia Relations After the War in Ukraine
原文出处：
https://carnegieeurope.eu/2022/11/29/paradigm-shift-eu-russia-relations-after-war-in-ukraine-pub-88476
编译：蓝景林（欧亚系统科学研究会特聘副研究员）

网址：重磅报告：后俄乌冲突时代的欧俄关系范式转变 http://c.mxgxt.com/news/view/243657

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