Government

发布时间：2024-12-18 02:17

编者按: 党的十九大报告从战略高度出发，对国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新的要求。报告同时要求加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。本刊在原有的“国家治理和社会治理”栏目基础上，将结合十九大精神的学习和理论研究，遴选刊发对相关问题的最新研究成果，敬请学术界、理论界专家学者参与和支持。

摘要：中国"经济奇迹"与"类发展困境"并存的"悖论性"现状，应该从中国的经济发展模式进行解读。20世纪80年代计划和市场"双轨"进路的渐进改革，形成了"权力+资本"的发展模式，地方政府与企业之间结成了"共生关系"，有效推动了中国经济的高速发展，创造了中国的经济奇迹。然而，政企关系的地方性共生面临着"诺斯悖论"困境，随着"政策红利"的逐渐饱和，政企之间地方性共生关系隐含的缺陷日渐凸显，经济腐败、环境恶化等各种问题制约着社会经济的持续发展。加快体制改革、规范政府权力结构以重塑政企关系，对中国社会经济摆脱"悖论性"困境、保持健康和可持续发展意义重大。

Abstract: The paradoxical situation of the coexistence of China's economic miracle and the development dilemma of humankind should be explained from the economic development model of China. The gradual reform in the 1980s characterized by the double tracking of planned economy and market economy resulted in the "power plus capital" development model, and the symbiotic relationship between local government and enterprises, which effectively prompted the fast development of Chinese economy and created China's economic miracle. However, the symbiotic relationship between local government and enterprises is facing the North Paradox. As the policy profit is gradually saturated, the implicit defects of the symbiosis, such as economic corruption, environmental deterioration, and frequent violent conflicts, are emerging and largely hampering the sustainable development of social economy. The fundamental approach to getting Chinese social economy out of this paradoxical situation and back to sound development is to expedite political restructuring and standardize governmental powers to remodel the government-enterprise relationship.

Key words:government-enterprise relations symbiotic relationship economic miracle local government North Paradox

一中国经济发展的“悖论性”问题

改革开放作为中国跨越“卡夫丁峡谷”的一种探索，使中国的经济发展在短短的二三十年间取得了举世瞩目的成就，被誉为“中国奇迹”。从统计数据来看，1978—2010年，中国的GDP年均增长率高达9.60%，人均GDP年平均增长率也高达8.49%。①东亚经济危机之后，亚洲新兴经济体的增长速度有所回落，而中国则继续保持强劲的增长势头。21世纪的第一个十年，中国的GDP增长速度则更是高达10.36%。②尽管国内外学者普遍认为统计数据高估了中国GDP的增长速度，经过调整的年均增长率应该略微下降。即便如此，这一时期的中国经济增长速度仍高于欧美等发达国家，也高于增长较快的其他主要发展中国家。并且，即使中国经济增长速度被高估，由于统计制度与统计方法的问题，服务业增加值的绝对水平以及整体经济规模却被低估了①。中国的经济奇迹改变了世界的经济格局，引起了多国政府和国内外学者的广泛关注，并由此产生了诸如“中国模式”、“北京共识”之类的总结性解读和争辩。

然而，在经济奇迹誉满全球的同时，中国面临着严重的经济、环境及社会可持续发展等各种“类发展困境” ②。贫富差距的不断拉大导致社会结构的“断裂”，经济腐败问题严重，群体事件频发，环境问题迭出，诸如此类的问题困扰着中国政府和社会。这不免让人追问：此种“悖论性”问题是如何发生的呢？究其根本，中国的经济奇迹与各种社会危机同根同源，是经济改革方式和“经济奇迹”获致方法的产物。③因此，要理解这一“悖论性”困境，必须对改革开放后中国的经济发展方式进行解读。

在现代社会，经济的发展有赖于发达的市场经济，而市场经济的关键动力则在于企业的活力和创业。1978年的改革开放使中国企业走出了“动员型命令经济”的发展方式，在“摸着石头过河”的渐进性改革中，采用计划和市场的“双轨”进路，形成了“地方政府(权力)+企业(资本)”的独特发展模式。具体而言，在中国经济央—地分权结构以及政府官员晋升考核体制下，地方政府的政绩需求与企业生存发展的需要彼此吸引，形成了地方性“共生关系”。正是这种特殊的关系，一方面有效推动了中国经济的高速发展，促成了中国“经济奇迹”的出现；另一方面也削弱了地方政府解决社会、民生、环境等问题的意愿及投入，使中国的经济和社会发展逐渐陷入上述的“悖论性”困境。

二中国经济奇迹如何产生：对立的分析视角

针对中国经济奇迹的成因，学界的解释很多。综合来看，主要集中于市场视角和政府视角，其他方面如历史视角的解释，则更多是这两个视角的补充。④在此，我们主要回顾市场视角和政府视角，并集中于政企关系的层面，考察它们对分析中国经济奇迹的长处及不足。

(一)经济奇迹的市场解释

市场解释的观点非常多元，但解除管制是基本共识，典型代表如杨开忠、陶然、刘明兴。他们认为，改革开放后的经济变迁源于不断解除国家在经济领域的管制，引入和发挥市场竞争的作用。⑤一方面，政府这只“看得见的手”从经济领域抽离了出来，发挥市场这只“看得见的手”在资源配置等经济活动中的主导作用；另一方面，通过产权改革、完善法治等各种创新，为企业发展创造必需的法律和制度环境。

要素论者认为转变经济发展方式发挥了中国优势要素的效用。林毅夫、蔡昉和李周认为，改革开放之前，优先发展重工业的“赶超战略”是计划经济下中国经济长期徘徊不前的原因，改革开放后采取的外向型“比较优势战略”是中国经济高速增长的关键。⑥战略调整改变了中国经济中的要素投入方式，具体而言，廉价的劳动力⑦、高资本投入⑧、高储蓄⑨等要素的迅速增加，对中国经济高速和持续发展起到了重要的作用。

制度变迁论者则认为，改革带来的政企关系调整促成了中国的“经济奇迹”。市场化改革和制度变革的重要价值在于，它打破了计划经济时期政企之间的僵化结构，释放了企业的创业活力，这是对中国经济增长最重要的贡献因素。①其中最为重要的是产权制度改革，因为从西方经验来看，安排和确立所有权是建立有效率经济组织的关键，而一个有效率的经济组织是西方兴起的原因所在。②中国的产权改革虽然始于农村的家庭联产承包责任制，但其最大的影响在于对城市中政企关系的重塑。改革开放之前国企产权不明，因其“委托—代理链条太长”而低效，通过部分或全部民营化、股份制等改革，减轻了国家的负担，激发了市场活力。③20世纪80年代中后期兴起的乡镇企业，由承包制时期向股份合作制转变后，减轻了地方政府干预企业的程度，有效提升了乡镇企业的生产效率。④

参与世界市场也是一个重要视角。有人认为中国经济的高速发展与对外开放的发展战略密切相关：在对外开放政策下，出口导向战略使企业能够有效利用国际市场，缓解经济发展初期国内市场需求有限的困境，为企业创造了大量产值和就业机会。⑤政府通过减少关税壁垒，吸引了大量外资流入，缓解了中国经济发展过程中的资本短缺，促进了中国企业特别是外资企业的飞速发展。⑥出口导向战略使中国企业能够参与到全球生产之中，使中国在1990年后保持高速的经济增长。⑦

中国经济奇迹的市场解释虽为主流，但却不能解释以下问题：一方面，中国的国内市场远未完善且存在严重分割，管制仍然无处不在，企业如何能够得以有效发展？另一方面，生产中投入的很多要素也离不开政府的政策介入或“政策保护”，如廉价的劳动力，绝大多数属于既没有工作保障、缺少福利和不受国家劳动法保护的“非正规经济”就业人员⑧。实际上，各种关于中国经济奇迹的讨论，是“经济增长超出经济学家常识的一种反应”⑨。这种超出常识的认知，正是基于如下经验事实：中国的各级政府在经济领域均呈现出显著的“管家婆”特质，常常直接组织或参与生产性的、营利性的经营活动。如就国有企业来看，根据2011年的数据，中国的国有企业及其直接控制的各类经济组织，为中国贡献了非农业GDP中的40%；而如果再算上国有企业通过持股等方式间接控制的各类企业、各类集体合作社和集体企业，这一比例会占到大概50%。⑩可以说，中国的市场化只是一种“松绑式”改革，政府权力只是逐步退出或有限退出。因此，单纯的市场化解释理由并不充分，还必须寻找市场之外的解释。

(二)经济奇迹的政府解释

中国经济奇迹的政府解释，主要受到发展型国家理论的影响，将中国的经济发展视为与东亚新兴工业化模式“趋同”的结果。发展型国家理论的奠基人查默斯·约翰逊认为，二战之后东亚地区高速的经济增长和工业化过程，源于“公”和“私”部门良好的“合作机制”，从而实现了“经济效率最大化”的目标。⑪如东亚发展型国家的典型代表日本，具有以下四个方面的特征：(1)小规模且具有管理专长的优秀精英官僚；(2)具有“安全阀”功能的政治体系；(3)适应市场方法进行政府干预；(4)如通产省般有效的导航机构。①

发展型国家理论被用于解释中国的实践逻辑时认为，市场化改革的重大决策由中央制定，但地方政府却是吹响经济发展号角的主角，是经济增长最重要的推动力量。20世纪80年代以经济分权为特征的行政管理体制变革，使地方政府获得了地方产权，“在原来的‘忠诚/命令’式激励的基础上形成了地方政府运行的新的激励机制——‘忠诚/政绩式机制’” ②，激发了地方政府发展经济的积极性，推进了各地方政府实施实验型的局部改革。利益激励之下的经济活动，塑造出地方政府强烈的“经济气质”，地方政府变成“厂商型政府” ③，成为企业管理层的延伸，对地方国有企业、乡镇企业、外资企业在政策、资本、土地、物资、经营管理和市场开拓等方面提供大量的政策支持。同时，以GDP为核心的业绩考核机制促生了“政治晋升竞标赛”，地方政府官员为了获得晋升的资本而努力发展地方经济，从而促进了各地的经济竞争。④正是在“经济激励”和“政治激励”的双重作用下，地方政府才千方百计地创造条件，以良好的基础设施、低廉的劳动力成本等让大量FDI(外商直接投资)用“脚投票”的方式选择了中国，促成了中国20世纪90年代后出现的“外资奇迹”。⑤

地方分权、晋升激励等似乎可以解释中国的经济奇迹，然而也仍有不足：首先，虽然得到政府的政策补贴，企业发展仍须以市场为基础，然而地方之间的竞争却给企业造成了诸多行政壁垒。其次，晋升的解释将上级政府视为发展动力的来源，忽略了地方政府的利益自主性和企业的能动性。实际上，中央只是制定经济发展的方向，但在具体政策方面，各地政府往往“上有政策、下有对策”，拥有极大的自主权。晋升竞争也忽略了企业的理性，很多研究表明，为谋求发展，企业或是通过与政府的博弈以获取更多的政策优惠，或是通过“灰色手段”与政府建立密切的政治关联。

进一步来看，中国经济奇迹背后的“类发展困境”，不能单纯地归因于市场失灵或政府失灵。以环境问题为例，这一“公共地悲剧”现象固然离不开市场逻辑的作用，但又明显与地方政府的“不作为”或政企合谋息息相关。⑥这背后的原因恰恰在于，改革开放后，中国的“政治力量(地方政府)和经济力量(企业)”形成了共生关系。这是中国政企关系的典型特征，是造成中国经济发展出现“悖论性”困境的根源。据此，本文将尝试就地方政府与企业之间的“政企互动”进行考察，提出一个基于“共生依赖”的中国经济发展轨迹的解释。

三政企互嵌：地方性共生与互动博弈

“共生”(symbiosis)源于希腊语(sumbioein)，意为共同生活在一起，由德国真菌学家德贝里提出，将其定义为不同种属的生物生活在一起，并进行物质交换、能量传递。⑦共生是一种自组织现象，生物体间由于生存需要按照某种方式相互依存、相互作用，形成共同生存、协同演化的共生关系。⑧在共生关系中，生物体从其共生伙伴处获得一种新的代谢能力，使自己在长期演化过程中，逐渐与共生伙伴走向联合，共同适应复杂多变的环境，互相依赖，各自获取利益。⑨尽管合作是共生关系的本质特征之一，但共生中包含着竞争，并且通过竞争可以产生新的、创造性的合作关系。

改革开放后，中国地方政府与企业逐渐形成对称互惠的“共生关系”：第一，企业被纳入地方政治利益格局之中。在“唯GDP论”的压力下，地方政府与官员依赖辖区的企业提供其所需的政绩、利润、就业、税收甚至官员个人的好处。第二，企业对地方政府高度依赖。在被管制市场的环境中，企业依赖地方政治资源的支持，以获得和维护企业的核心利益。第三，在地方竞争的情况下，政企双方形成相互依存关系，这种关系往往比市场规则更重要，甚至偶尔“越过”某些政策法规。第四，政企的互动博弈，影响着政企共生关系的发展及其变化。这种“共生关系”受到中国政府追求主导目标的内在驱动力的约束，嵌入到中国特定的社会环境、制度和结构之中。①

(一)三种政企关系及其“共生性”特征

青木昌彦根据政府三权分立的程度，以及构成各部委管辖范围的分割细化程度、相互之间是否独立两个判断基准，将政企关系分为权威关系型、关系依存型和规则依存型三种基本类型。②这一分类方法将政府的权力结构作为影响政企关系的重要因素，对于不同国家之间或同一国家不同政治发展阶段政企关系的比较有重要意义。然而，就改革开放之后中国的政企关系而言，企业的性质才是决定它们与政府关系的重要因素。③根据政府不同时期的规范性文件对企业性质的界定及其相应的政策应对，可以从三个方面对中国的政企关系进行判断和分类：一是产权关联，即企业业主(有的包括管理层)与政府的人际关联；二是企业的资本管道，即企业投资资本获取方面与政府的关联；三是政策，即企业与政府在涉及企业经营政策法规方面的关联。根据这三个基准，中国的国有企业、民营企业以及外资(合资)企业与政府之间被认为形成三种不同的政企关系(参见表 1)。

表 1 政企关联方式及其关系类型

第一，国有企业与地方政府之间的“手足关系”。它具有“关系依存型”的一些特征，但与“企业是独立的法人，政府通过政策对企业诱导和控制”不同，国有企业与政府“同根同脉”。其一，从人脉联系上看，国有企业的管理者一般不是由企业决定或市场遴选，而是由国务院或地方政府负责任命。并且不同企业、同一企业中不同岗位的管理者往往对应着一定的行政级别，他们是“准官员”，与政府官员在政治上存在“血缘关系”。政府和企业领导人的社会角色和身份可以通过行政任命方式相互交流和转换，企业高管通过进入政府获取政策与资源，政府官员进入企业兑现在位时的经济收益。④其二，在融资渠道上，国有企业可以享受“软预算约束”的待遇。由于政府控制着资本管道，银行往往重视上级单位的行政指示，不考虑借贷者的利率高低和还款能力，国有企业可以透过这一管道获得无还款压力的低息贷款，正因此，中国的国有企业长期以来都依靠“国营银行体系”的“政策贷款”生存。⑤其三，国有企业是公有制企业，根据主流意识形态，它地位正统，是“嫡出”。因此，地方政府对国有企业“情有独钟”，常常“特殊关照”，甚至国有企业在经营中遇到问题，也可以直接“找市长”。国家持续的政策支持，如低廉的税收成本、优惠的税收政策等，一直是国有企业发展壮大的关键。①

第二，民营企业与地方政府之间的“父子型关系”。它类似于“权威关系型”政企关系，政府享有很大的权力，而企业对政府的讨价还价能力较小，企业只有向权力行使者增加影响力来实现自己的利益。中国的民营企业大多由集体企业或乡镇企业发展而来，因为“土生土长”，在人脉关系上，民营企业主要通过亲戚、朋友、同学和老乡关系等，与政府及其官员(包括现任或前任的政府官员、人大代表或政协委员等)建立起非正式的“隐性政治关联” ②。从资本关联的角度看，民营企业在“先天”上不如天然具有政治关系的国企，导致它在融资贷款、项目合作商上比国企和集体企业更加困难。③但是在乡镇企业面临困难时，地方政府也会想方设法极力帮助，如推行隐性私有化，达至预算硬约束。④当然，地方政府在发展民营企业时，政策支持更多是执行中央各种补助性政策，如发放“养猪”激励性补贴等。

民营企业与政府的关系更多源于“地缘性”，地方政府往往将其视为自己的“孩子”。一方面，地方政府都力求让自己的“孩子”长大成人，成龙成风，为此，出台了各种扶持性举措，如组织民营企业的“接班人”进行培训。因为只要企业能够做大，地方政府就能“母凭子贵”，成为众多竞争者中的佼佼者。另一方面，民营企业也从地方政府获得资本、政策和市场方面的重要支持。地方政府不仅是民营企业发展所要获得的重要资源的守门人，还是很多民营企业在经济危机中幸存下来的关键因素。

第三，外资(合资)企业与地方政府之间的“朋友型关系”。计划经济时期，极端的“割资本主义尾巴”使商业陷于荒芜，经济结构非常单一，经济发展落后。民无商不活，国无商不兴。“文革”结束后，随着革命政治话语的终结，发展经济成为“最大的政治”。改革之初，地方政府“巧妇难为无米之炊”，极度缺乏发展所需的资金。在这种情况下，“借鸡生蛋”，提供政策优惠招商引资成为筹措资金的一大法宝。此后的三十多年，招商引资成为地方政府最为重要的职能，为了吸引外资“朋友”，各级政府往往向外资企业许诺各种“政策性补贴” ⑤，如在中央同意的税收优惠的基础上增加优惠力度，或者违背中央政府的统一要求，增加对外资企业的补助。更有甚者，连“允许外资企业乱排废水废气”、“外资企业车辆违章不用罚”之类的违规之举也暗中默许。由此，尽管外资或合资企业在“人脉关系”和“资本管道”方面并不比国有企业和民营企业更有优势，但凭借资本“金光闪闪”的光芒，它们在中国市场上获得一席之地并强势发展。

外资(合资)企业与政府的关系类似于“规则关系型”，企业对于政府具有较大的谈判能力，在招商引资政策下，外资企业可以获得政府的优惠政策和“超国民待遇”。但是两者之间绝不是“君子之交淡如水”，在招商引资的过程中，这一对“利益互补”的朋友往往双向寻租，互蒙其利⑥

(二)私人性关系：政企互信的基础

政企之间的共生关系内生于其所处的制度环境。在中国转轨经济的制度背景特别是改革初期，经济和法律等方面的制度尚不健全，给市场经济带来许多政治上的不确定性和政府管理上的随意性，企业难以通过常规的方式成长和发展，这一特定的情境背景为通过人际关系建立政企关联提供了空间。因为“私人性”的关系文化作为一种隐性契约，可以降低交易成本和减少经济中的不确定性，有效弥补正式制度不足造成的各种不利后果。制度环境越不完善，企业构建“私人性”政治关联的动机就越强烈。⑦

因此，在“关系文化”历史悠久的中国社会，通过“关系”建立政企关联往往是最“接地气”的一种方式。与官员建立联系，学会与官员打交道，就成为企业经营的“必修课”。对于地方官员大驾光临前来视察，企业更是求之不得，即使要大肆破费也在所不惜。因为通过接待、交流等可以与官员产生更熟悉和紧密的关联，对于企业来说非常重要，是帮助企业超过其竞争对手的无形资源。①甚至连跨国公司都清楚地知道，在中国做生意关系是多么重要。②可以说，个人关系是政企关系的基础，没有个人关系作为依托，难以形成政企之间的关系。③

政企之间这种私人关系不一定能够带来立竿见影的效果，但却是一种重要的隐性投资。即使是政府部门的退休官员，企业也是青睐有加，纷纷邀请其进入管理层或聘为顾问。一份研究数据显示，1992年中国只有27%的上市公司聘用卸任官员担任高管，但到了2000年以后，这个比例持续增长并超过了60%。该研究发现，当一家上市公司的总经理或董事长曾经担任处级及以上政府职务，该企业的盈利水平会显著提升，这种政企关联在市场经济越发达的时候作用越强，并且与大企业相比，政企关联对中小企业的作用更显著。④

当然，这种通过私交建立起来的信任关系，对企业而言是把“双刃剑”。当官员在位时，企业可以高枕无忧，然而当官员变更调动或违纪被查，企业就要面临重大损失。在一把手主政的政治体制下，地方一把手的更替会对企业的正常经营带来巨大的负面冲击，甚至比企业高管变更带来的不利影响更大。⑤因此，地方官员调动越频繁，企业发展就越遭罪。而稳定的地方领导对企业而言则至关重要⑥：它意味着地方政府与企业之间的虚拟合约长期有效；意味着政企合谋关系更为稳固；可以避免企业在政企关联上重复“交学费”；使企业握有“尚方宝剑”，摆脱低层官员的骚扰。

(三)政企互动博弈及其结果

当然，地方政府和企业有时也各有自己的“小算盘”。对地方政府而言，发展企业在于实现税收、解决就业以及获得官员升迁的政绩等目标；对于企业而言，则要通过地方政府获取企业发展所需的物质、政策及有利的市场外部环境等资源。在共生依赖的基础上，政企之间均在寻求自身利益的最大化。然而，地方政府如何“挟裹”企业以为己用？企业如何“傍上”地方政府以发展壮大？政企互动博弈的结果又将如何？

1.地方政府“胡萝卜加大棒”策略

20世纪80年代，在中央向地方的“放权让利”改革中，地方政府获得了许多新的政治权力，并且截留了中央下放给企业的许多权力，拥有了极大的经济管理及干预权限，如地方立法权、项目审批权、土地使用权、税收自主权、行政处罚权等。这使地方政府成为一个“全能型”实体，在与企业的博弈过程中握有政策、法律等“刚性”的优势。

在这样的背景下，地方政府对辖区内的企业握有“奖惩大权”。各级政府一直通过差异化的制度和政策分别或轮流地推动着不同所有制、不同地区、不同行业，甚至不同实力的企业的改革，并给予了不同的优惠保护政策。⑦对于“明星企业”和支柱产业，地方政府会大力支持，企业更可能获得银行贷款、获得政府掌握的稀缺资源、减轻来自政府监管的负担，并获得市场竞争优势。甚至在企业运转不良的情况下，地方政府也会倾力相助，帮其渡过难关。引人注目的中国铁路物资股份有限公司违约风波、“15东特钢CP001”违约事件等，正是这一逻辑的结果。即使这些企业面临极大困难，后面都会有地方政府为其撑腰。对于“不听话者”，政府则可以挥起政策法规的“大棒”，可变通的政策变成了“不可变通”，可优惠的政策变成了“无能为力”，可追究也可不追究的小错，则可以“上纲上线”，最后依法办事。

对于企业而言，地方政府高高在上，在一定程度上对企业拥有“生杀大权”，因而跟地方政府搞好关系成为企业发展的重要条件。中欧国际工商学院发布的调查显示，90%的受访高管认为与中国政府搞好关系对企业重要或者非常重要，中外企业的情况都一样；53%的外企宣称在中国为了维系关系投入的资源比在本国多。①政府权力的强势，也给企业的日常工作造成了巨大的负担。据世界银行2005年对中国大陆30个省12000多家企业的调查数据显示，每个企业平均每年大约要花58天和政府的四个主要部门(税务、公安、环保、劳动与社会保障)打交道，占全年时间的大约六分之一。②

2.企业的政治关联策略

政治关联在全球范围内普遍存在，尤其是在新兴市场国家。③面对政府这一强大的合作对手，企业往往“剑走偏锋”，采取柔性的“曲线救国”策略，“以柔克刚”，建立起良好政企关系，以获取地方政府的认可和支持。

其一，以“巧”取胜，做好地方政府的“关系营销”。一般而言，在转轨经济中，企业与政府部门或拥有政治权力的个人之间建立特殊的关系，可以获得资源的垄断权或形成一种隐性契约④，也能够弥补正式制度缺失可能造成的损失。在几十年的发展过程中，中国企业发明出各种各样的“公关策略”，如企业家“头戴红帽”参与地方政治，通过关系网络与地方官员建立起“情感联系”，主动参与和分担地方政府的社会性负担(如解决就业问题)等。通过建立政治关联，可以为企业带来经济利益和政治庇护⑤，如获得地方政府提供的商业机会、关键资源、某些规制的放松以及政府对其他相关部门(如银行)施加影响。

其二，以“腐”制胜，打开地方权力的缺口。如果将政治关联看作是中国企业隐性寻租的一种正式途径⑥，则寻租是企业建立政企关系的非正式重要手段之一。腐败作为人类生活中的一种普遍现象，不是对所有的经济体不利，也不是对所有企业不利，而是具有选择性的影响。在制度僵化、法治程度低、行政效率低下的转轨时期，它有助于加速官僚程序，使高效率企业获取稀缺资源，是经济车轮的“润滑剂”。改革开放正是在制度转型、法规不全、“摸着石头过河”的情况下开始的，诸如“招待”、“考察性旅游”、“送礼”等不正当方式，是“拉近”企业与地方政府之间距离的捷径，甚至可以将政府或官员与企业“捆绑”在一起，建立起强关系网络和利益双方的高度互信，因而是很多企业采用的“惯用”政治策略。正因此，中国企业的寻租行为往往具有“灰色交易”的特征。⑦

其三，“反客为主”，在政企博弈中争取主动。企业只要做大做强，可以让政府“刮目相看”，则可以提升与政府博弈中的地位。能够帮助地方政府及官员实现“政绩目标”的企业，是地方政府眼里的香饽饽，地方政府会主动种好梧桐树，力求引得凤凰来。由此，诸如湖南省政府对“三一重工”大力扶持、河南对富士康“求贤若渴”的例子也会时常出现。在富士康落户郑州的过程中，当富士康创始人郭台铭来到河南考察时，时任河南省省长郭庚茂专程赶到机场迎接。对郑州而言，“富士康的事情已经不是简单的招商，而是政治责任，从上到下，郑州市各局办各区县全部都是一把手亲自抓，到处亮绿灯” ①。富士康在郑州落户的协议签署之后，具体项目开始推进，仅一个月后，富士康在郑州的第一个项目就已经投产，这一“郑州速度”让人瞠目结舌。当然，这种方式一般只有大企业或外资企业才能采用，中小企业并不具备这样与政府讨价还价的筹码。

可以说，企业的性质决定了它们与地方政府发生政治关联方式的不同，也影响着它们与地方政府“讨价还价”的能力。国有企业是“嫡出”，在地方拥有不可动摇的政治优势；外资企业是拥有雄厚资本及现代管理方式的“远方朋友”，可以得到地方政府优惠政策的“招待”；民营企业虽然“土生土长”，但在竞争中往往因为规模小而处于劣势。然而，在地方分权的制度环境下，对于政企双方而言，最优的均衡策略是结成互利的联盟关系②。因此，政企之间往往是“合作博弈”关系，因为博弈和合谋在实际中同时存在但又并不矛盾，其中博弈大多是涉及“蛋糕分配”的问题，如企业与不同层级政府之间的纵向利益分配或企业与单一层级政府的横向利益分配，但利益合谋总是最终的结果③。

四共生关系的“红利递减”对经济发展的影响

从理想类型的角度看，中国20世纪80年代形成的经济增长模式，是一种“向地方分权的威权主义体制” ④，它通过中央对政治、人事权的高度集权与在行政、经济控制权方面向地方高度放权，将地方权力变为推进经济“火箭”上升的“燃料”。在这种模式下，各个地方自成独立决策的小型地方经济，形成了各自的“产权结构”，地方政府根据自身发展的需求，出台相应的政策补贴、市场规则，以刺激经济的发展。正是在这种分割性的、小型的地方经济结构中，地方政府和企业形成了“共生关系”。这种共生关系及其所带来的地区竞争，是促成中国经济奇迹的极其重要的因素。⑤

就性质而言，地方政府与企业之间的共生性关系本身不是一种现代的政企关系，它是中国作为后发国家催生经济发展过程的产物。在企业发展、资本积累和市场培育的早期，以政府介入市场运作过程干预资源配置是一种很有效的发展方式。但在企业发展逐渐成熟、市场发育逐渐完善且需要统一市场的情况下，小型地方经济体结构会逐渐成为企业发展的障碍，政企关系共生所带来的“红利”逐渐降低，对经济增长的制约作用则会逐渐凸显。这一问题在20世纪90年代中期后就已经出现，体制性扭曲导致的过度投资和区际间竞争，使经济的增长轨迹改变了80年代的周期波动的特征而出现持续的递减趋势。⑥这种体制演变的结果，会慢慢地使地方政府由之前的“推助之手”逐渐变为“掠夺之手” ⑦，过度影响企业的资源配置等，降低了企业的生产效率。尽管政企之间共生依赖关系并未改变，但是这种结构关系所隐含的消极作用已经日益凸显，成为影响经济增长的重要因素。从历史经验来看，这可能会造成经济发展逐步滑入“诺斯悖论”之中，即地方政府在经济增长中所起到的关键作用，反而转变为导致经济衰退的根源。⑧

首先，行政干预对企业的抑制作用的强化。在GDP至上的发展思路下，地方政府以“地方政府公司”式的组织形式参与市场活动，直接帮助企业引进资金和技术、改善管理。地方政府的这种“企业家精神”是推动改革发展的关键，同时也使地方政府过度涉足经济活动，甚至干预企业日常生产和经营活动。据一份调查显示，关于“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”，企业选择排第2和第3位的分别是“过度使用行政手段干预企业，如准入、退出、资质审查、限产、限价等”和“产业发展规划、计划等，形成了新的行政干预”，分别占60.82%和39.11%。此外，关于“企业在融资中遇到的主要困难和障碍”，80.18%的企业认为是“IPO、再融资和发债审批等行政干预过多，市场化程度低”。①这使得正常的市场秩序难以建立，直接影响企业健康和持续的发展。

其次，地方主义严重，地方政府间过度竞争。在政治锦标赛模式下，中国的地方财政分权未能形成欧美国家的合作型财政联邦主义，而是形成了恶性竞争型联邦主义，地方保护主义问题日益严重，地区市场封锁使得各地自成“诸侯经济”。从20世纪80年代的羊毛大战到市场保护主义行为，从地方各种重复建设到引进外资竞争，地方政府之间的过度竞争和不良竞争无处不在，且一直没有减弱的迹象。比如，为了吸引外资，各地在提供优惠条件方面展开了激烈竞争，甚至不惜“相互拆台”，或以牺牲本地福利水平为代价，形成“囚徒困境”的局面。②

第三，经济腐败问题严重。经济犯罪是当前中国腐败的重中之重，几乎每一个腐败官员的背后，都有商人的影子。大老虎如周永康者，商人行贿动辄几千万，小老虎如基层腐败官员，一个商人就能“拉下”一大批。法制日报社中国公司法务研究院联合法治周末报社、法人杂志及中国青年报社中青舆情监测室共同发布的《2015年度中国企业家犯罪报告(媒体样本)》认为，“官商勾结成企业家犯罪突出特点”，报告显示，在明确企业所有制类型的603例案件(跨国公司等外资企业案例归入民营企业范畴)中，国有企业家犯罪或涉嫌犯罪的案件为456件，占603例案件的76%；民营企业家犯罪或涉嫌犯罪的案件为147件，占603例案件总数的24%。国有企业家犯罪尤以贪污、受贿最为突出。而其中，“涉案国企企业家多因职务犯罪，民营企业家涉罪多集中投融资” ③。

第四，民生问题和环境问题突出。GDP至上主义和地方政府竞争改变了地方公共产品的供给行为，政府和企业均以“效率”为上，一些地方政府将大量的资源投入用于显性的经济增长，公共服务的投入却远远不足。④这导致GDP快速增长的同时，公共服务绩效水平发展却远远滞后，环境更是不断恶化。即使近些年轰轰烈烈的地方政府创新行动，有些地方关于公共服务的内容也没有明显增加，“服务型政府”的理念和意识仍然让位于经济增长的激励。⑤

基于权力基础上的“政策红利”是一种重要的激励因素，然而时至今日，政企之间地方性共生关系已经遇到了瓶颈问题：各地“经济结构”雷同，市场远未完善且存在严重分割；经济蛋糕不断做大的同时政企联盟私分蛋糕的现象日增，严重影响中国社会和政治稳定；经济结构转型和加快产业升级要求企业尽快离开地方政府的“襁褓”。

结语

如果将中国经济发展模式作为一个案例，我们可以从中看到，“权力”与“资本”的结合是推动经济发展的一个重要发展模式，拥有强支配能力和自主性的地方政府，可以采取非市场甚至违背市场规律的措施，促进和保护年幼企业得以发展和成熟，并且通过政策补贴，使企业迅速参与到国际市场，获得竞争力和生存空间。然而，这种发展模式很容易落入“诺斯悖论”陷阱，最后不得不面临各种问题的到来。

针对这一现状，地方政府最先实实在在地感受到角色转变的压力。随着企业的不断壮大和市场经济的发展，地方政府在与企业的博弈中逐渐失去早期的优势地位；同时，它们必须在经济发展和解决民生环境可持续发展等问题之间找到平衡，以维持社会的稳定。因此，不管愿意不愿意，它们逐渐跳出早期的身份角色，从地方发展主义“1.0模式”转为“2.0模式”，不再愿意承担管理、组织、创业等重要责任(这是1.0的主要特征)，而主要转变为“利益协调者”和“促进者” ①。而国家也开始从整体上对之前的经济发展模式进行矫正。党的十八大报告提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”，可以说是对这一困境在改革路线上的回应。党的十九大报告更明确指出，经济体制改革的目标在于建设现代化经济体，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。

但是，一种制度或规则一旦形成，不管是否有效，均会形成运行惯性，逐渐产生路径依赖。尽管政府已看到这一发展模式的双重效果并试图做出修正，但地方政府依然自觉或不自觉地延续着多年以来的做法。当企业面临经营困境时，地方政府或是通过减轻企业的税收负担或发放特殊补贴的形式，为经济困难的企业提供财政支持，以防止企业破产或向外地转移；②或是密切关注企业的结构重组，派遣专家和专业干部到企业去解决技术问题和其他问题，并在企业和政府部门人员之间建立紧密关系。③这些做法只是“共生性”依赖下地方政府对企业进行政策性补贴的变种而已。

政治规则和经济规则是双向的，“在均衡状态中，产权结构(及它们的实施)和具体的政治规则集(及它们的实施相一致)。其中一个发生变化会导致另一个发生变化，但是，政治规则拥有优先性”。④当前中国的企业和市场经济日渐成熟，这要求政府做出调整，一方面，明确自身在经济方面的基本职能，多当裁判员、少当运动员，避免为利益所俘获；另一方面，把权力关进制度的笼子里，用宪法与法律制约和遏制利益集团对产权的干扰，保证产权规则的长期稳定性。因此，从政企关系的角度来看，只有进行体制改革，创造一种基于现代市场机制的有效制度，才能使中国社会经济发展摆脱“悖论性”困境，保持健康及持续发展。

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