聂帅钧：我国影视行业演员薪酬的政府规制研究

【作者】聂帅钧（上海交通大学凯原法学院宪法学与行政法学专业博士研究生）

【来源】北大法宝法学期刊库《河南财经政法大学学报》2019年第4期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

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内容提要：目前治理影视行业演员薪酬面临着立法规定粗疏与税收管理乏力的问题。为破解演员薪酬治理困境，需要引入政府规制。在市场失灵出现与行业自治不足的情况下，政府规制具有必要性；在符合比例原则要求和通过平等原则检验的前提下，政府规制具有合理性。为更好促进我国影视行业的良性发展，治理“天价薪酬”问题既要自我规制，又要政府规制，需要构建完善的政府规制体系。其中在规制依据上应加快薪酬管理法律体系建设；在规制主体上应采取多方合作治理的新思路；在规制措施上应综合运用多种手段共同发力。

关键词：天价薪酬；限薪令；阴阳合同；行业自治；政府规制

一

问题缘起：回应“天价薪酬”带来的负面影响近月来，由于舆论合力及其聚光灯效应，范冰冰“阴阳合同”涉税问题引起社会各界的激烈讨论，相关新闻也屡见报端。 虽然随着案件事实已经查清、江苏省税务局开出8亿多元罚款以及有关责任单位和责任人被问责，长达4个多月的范冰冰逃税事件最终以免于刑事处罚收场。 但是，我们仍需透过表面的逃税现象重新审视隐藏于背后的“天价薪酬”问题，因为其不仅是导致影视作品质量下滑的重要原因，还是诱发明星破坏税收秩序的影响因素。 事实上，针对明星“天价薪酬”这一行业痼疾一直都存在着两种大相径庭的看法： 一种观点认为，明星离奇的高收入是不合理的现象，其在影视作品的总投资中占比过高且涨幅较大，将会挤压其他环节的制作经费，应当加以必要的限制； 另一种观点认为，明星“天价薪酬”的存在有其合理性，高片酬是由市场规律所决定的，不应予以限制。 实际上，两种不同观点反映的是政府与市场之间的界限问题，也就是说行政权力的边界究竟在哪里？ 其能否直接介入市场主体活动以及能够介入到何种程度？

进一步讲，如果“天价薪酬”符合市场经济效率的要求，市场能够完全自我调节则无需政府的干预；相反，如果“天价薪酬”有违公平、正义、效率等价值，并可能损及公共利益、破坏社会秩序，这时候就需要国家公权力干预市场。应该说，如何解决“天价薪酬”带来的负面问题，如何协调影视行业中市场调节与政府干预之间的关系，如何将依法治国的理念落实在影视行业片酬管理之中，是亟待行政法学深入研究的重要课题，并且该研究也有助于保证我国影视行业朝着健康、有序的方向发展。有鉴于此，笔者拟在下文先考察我国影视行业演员薪酬的治理现状，后分析演员薪酬领域为何需要政府规制，并在此基础上提出一些应该如何进行政府规制的具体构想。
二现状考察：我国影视行业演员薪酬的治理困境

从法律制度层面加以考察，当前我国治理影视行业演员薪酬主要面临着立法规定粗疏和税收管理乏力的困境。需要说明的是，税收征管中的个人所得税是调节收入分配的基本制度，其针对高收入群体特别是明星薪酬的调节作用尤为明显。因此，从这个意义上讲，税收管理亦可视为解决“天价薪酬”问题的治理手段。

（一）我国影视行业演员薪酬的立法规定粗疏

在我国影视行业演员薪酬的立法规制层面上，相关法律规范主要是中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会等联合发布的《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》、中央宣传部等联合印发的《通知》、国家广播电视总局发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》以及电视制片委员会等联合发布的《关于严格执行电视剧网络剧制作成本配置比例规定的通知》。 （见表1）

表1我国现有规制演员薪酬的法律规范汇总

通过分析表1可以得出两点结论：其一，从发文的先后顺序和文件的主要内容来看，《通知》可看做是对“限薪令”约束力的背书，而《执行规定》则是对“限薪令”“综艺限薪令”内容的再次重申。其二，从体系解释的角度考虑，这四份文件中的限薪规定共同构成了目前我国规制影视行业演员薪酬的法律体系，并且限薪规定的调整范围已由电视剧、网络剧扩展至电影、综艺节目，实现了对影视行业演员薪酬的全方位规制。不过，就“限薪令”的性质而言，不少影视界人士认为其是自治规范，不具有任何法律效力。的确，单从表面上看，“限薪令”制定主体是非国家性的社会团体，其仅适用于行业内部的自治规范，并且该文件的约束力取决于行业会员的自觉遵守。但是，这种看法过于偏颇、有失准确，本质上讲，“限薪令”同时还应属于行政规范性文件，这是因为“限薪令”的开头部分明确交代了其立法根据是《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》（新广电发[2017]191号），而该文件是由国家新闻出版广电总局等五部委联合颁布的创制性行政规范，其中三条“行业组织出台电视剧成本配置比例指导意见，引导制作企业合理安排电视剧投入成本结构”的规定可作为“限薪令”的授权规范。在此情况下，电视制片委员会等社会团体因该创制性行政规范的特别明确授权而取得了管理演员薪酬的权力，其制定的“限薪令”也就由社会团体自治的软法规范转变为“硬法”。换句话讲，此时出现了行业自治规范和国家法律之间的交叉重叠，“限薪令”因为具有上位规范的授权而成为国家法律体系的组成部分，并对不特定相对人的权利义务产生影响（即无须影视行业协会成员的同意就具有法律约束力）。同样，由电视制片委员会等联合发布的《执行规定》亦具有行业自治规范和行政规范性文件的双重属性。需要指出的是，此时电视制片委员会等社会团体在管理演员薪酬这一行政法律关系中具有双重法律地位，一方面，其作为政府行政管理活动的相对人，接受国家新闻出版广电总局等政府部门的监督与指导；另一方面，其作为授权的行政主体，行使国家公权力，对影视制作机构、演员等进行公共管理。

客观而言，“限薪令”的颁布尽管实现了有关演员薪酬法律规范从无到有的重大突破，并将治理“天价薪酬”问题进一步纳入法治化轨道，但其仍难以有效遏制明星片酬的上涨趋势，“天价薪酬”的问题反而有愈演愈烈之势。据研究表明，2017年部分明星的年均片酬涨幅在50%以上。而在“限薪令”颁布后，演员杨烁拒绝按规定降低片酬，仍要求剧方按规定好的8750万支付，并导致电视剧停机。究其原因在于，“限薪令”在形式和内容上都存在诸多不足之处。

就形式层面而言，“限薪令”的法律位阶较低且有违法律保留原则。一方面，“限薪令”的法律效力不高。根据法规范的等级结构理论，下级规范基于上级规范的授权而存在，最后可以追溯至位于规范层级顶端的宪法，从而形成一个规范链条，即宪法、法律、法规、规章，规范性文件位于规范链条的末端。换言之，作为规范性文件的“限薪令”位于法律效力位阶的最低端，同时其也不能设定更具实效性的行政处罚、行政强制等惩罚性措施，这就在一定程度上消解了“限薪令”的权威性与执行力。另一方面，“限薪令”有违宪之虞。理论上讲，尽管“限薪令”具有实质上的正当性，但从形式上看，其合宪性仍是值得检讨的。因为从权利义务的角度上讲，劳动报酬权是演员在演出合同关系中所享有的权利，其是劳动权的核心内容，并且演员履行演出合同所能获得的预期财产收益亦是财产权的题中应有之义。在我国，劳动权和财产权均是受到宪法保护的公民基本权利，而“限薪令”的效果无疑是对这两种基本权利的克减与限制。根据基本权利限制的法律保留，对于基本权利的限制必须由法律来规定，或者说公权力对于基本权利的限制行为必须有法律的授权。这就意味着，对于演员薪酬的限制必须由代表民意的立法机关（全国人大及其常委会）以法律的形式作出规定，或者说至少要有法律的授权规定。显而易见，“限薪令”并不符合这一要求，而《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》作为低层级的规范性文件，更无法为“限薪令”的制定提供正当化的法律依据，同时《电影产业促进法》《劳动合同法》等上位法中亦未寻觅到有关影视行业实施薪酬限制的法律条款。是故，“限薪令”因可能涉嫌违反法律保留原则而在形式层面上存在合宪性疑问，若进一步推导，电视制片委员会等授权行政主体限制演员薪酬的行为则属于“违法行政”。

就内容层面而言，“限薪令”缺乏具体的可操作性且无法律责任条款。一方面，立法规定的较为抽象、模糊。立法的可操作性是指法律规则、法律具体制度的设计能够得到具体执行、遵守，法律规则设计的合理、周详、协调。从法条数目上看，“限薪令”仅有三条法律规范，不仅数量偏少、略显单薄而且强制力不足、执行性较差，其中，第一条规定了演员片酬的限制比例，第二条规定了演员总片酬超过制作总成本的40%需进行备案并说明情况，第三条则为鼓励性条款。整体观之，“限薪令”并没有就有关部门职责、如何实施、如何监督等关键性事项作出明文规定，这就会使“限薪令”的实施效果大打折扣，甚至流于形式，以至于优化片酬分配的立法目的难以实现。另一方面，“限薪令”欠缺必要的法律后果。比如，“限薪令”的第二条并未就制作机构违反备案管理的法律后果作出规定，这就很容易导致制作机构不报备“天价薪酬”。而通常来讲，一个完整的法律规范在逻辑结构上包括假定、处理和制裁三个部分。其中，制裁问题是一个关系到法律实效的问题，也就是行为所要承担的法律后果，其目的在于通过增进强制力来保障法律规范得以有效地遵守与执行。事实上，作为一部专门规制演员电影片酬的立法文件，如果没有明确规定制片机构以及演员违反片酬比例的法律后果，其很难在影视劳动合同的签订过程中发挥实际的拘束力。

值得提及的是，如果从体系性的角度分析，“综艺限薪令”中针对不备案的处罚措施虽然说是弥补了“限薪令”法律后果缺失的漏洞，但该法律责任条款的设定也仅是具备正当性，而不具有合法性。因为法律法规规章制定机关在其他规范性文件中不得设定行政处罚。具体而言：首先，“综艺限薪令”中的“暂停直至永久取消剧目播出、制作资质”是国家广播电视总局针对影视制作机构违反演员薪酬备案义务作出的制裁性决定，是一种行政处罚。其次，该处罚形式不是《行政处罚法》八条规定的前六种常态性行政处罚，而属于“其他行政处罚”，但根据行政处罚的设定权限，“其他行政处罚”必须由法律与行政法规予以创设。复次，通过梳理上位法发现，与之相关的法律责任条款只有《广播电视管理条例（2017修订）》四十三条规定了“广播电视行政部门在特殊情况下可以作出停止播出节目的决定”，很显然，“永久取消剧目播出、制作资质”不是细化该条款的具体规定而是创设了新的处罚种类。最后，从制定程序和发文名称两方面加以判断，“综艺限薪令”不属于法律、行政法规、部门规章，仅属于规范性文件，因此其无权设定“其他行政处罚”，这就意味着“综艺限薪令”设定这一行政处罚的法律位阶不够。通过以上解析可知，“综艺限薪令”所设定的处罚措施存在较为严重的合法性问题。

（二）我国影视行业演员薪酬的税收管理乏力

实践中，影视行业演员的偷税逃税问题层出不穷，虽然说该问题的产生与社会诚信文化缺失、演员纳税意识淡薄、追求利益最大化等因素不无关系，但此种现象更凸显了我国税收管理工作存在严重的缺位，这突出体现在以下两个方面。

第一，缺乏对“阴阳合同”的监管。“阴阳合同”广泛存在于建筑施工、二手房买卖等社会生活领域中，就影视行业而言，其指的是演员与制作机构签订两份薪酬金额不同的影视劳动合同，其中一份为片酬符合“限薪令”要求的“阳合同”，另一份则为超出片酬限制比例的“阴合同”。很显然，明星通过签订“阴阳合同”的方式拆分薪酬总额，不仅规避了“限薪令”的适用，还造成了国家税收的流失。根据《税收征收管理法》六十三条之规定，双方当事人通过签订“阴阳合同”的方式逃避缴纳税款是一种偷税行为，演员将会遭受行政处罚（如罚款、滞纳金等），乃至被追究相应的刑事责任，但这不必然导致影视劳动合同无效，因为承担逃税责任和判断合同效力是两个不同层面的问题。就“阴合同”“阳合同”的法律效力而言，它们应受到《民法总则》一百四十六条“通谋虚伪表示”规则的分别评价。一方面，“阳合同”属于《民法总则》一百四十六条第一款规定的虚假民事法律行为。从学理上讲，该行为因具备以下构成要件而无效：一是行为人须有两方以上的表意人，二是双方当事人所表达的意思并非当事人的真意，三是双方当事人对虚假的意思表示的表达须有通谋。据此逻辑，“阳合同”中的劳动报酬条款由于不是双方当事人的真实意思表示应认定无效，但报酬条款无效不影响工作内容、工作期限、工作要求等其他条款的效力。另一方面，“阴合同”是该虚假的意思表示隐藏的民事法律行为，根据《民法总则》一百四十六条第二款规定，其效力要“依照有关法律规定处理”，而这就需要根据《劳动合同法》二十六条的规定来判断“阴合同”是否有效。具体而言，由于“阴合同”中所约定的劳动报酬是演员和制作机构双方真实的意思表示，并且报酬总额不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。值得注意的是，“限薪令”仅是行政规范性文件，而不是法律、行政法规，所以即便“阴合同”的报酬条款违反“限薪令”的规定，其仍旧有效。

第二，缺乏对避税行为的监管。不同于“阴阳合同”的逃税性质，目前越来越多的演员通过多种技术化手段来合理避税。其一，成立个人工作室。从法律地位上讲，个人工作室是个人独资企业或者个体工商户，而根据《个人所得税》三条的规定，若演员以工作室的名义对外签订影视劳动合同则适用的是5%～35%的超额累进税率，这明显低于演员以“工资、薪金所得”方式所缴纳的3%～45%的税率。更为重要的是，个人工作室还往往在税收优惠的特定区域注册以享受政策红利，这将会大大降低演员的实际税负。譬如，入驻江苏新沂馨园影视文化产业园的企业，在当地缴纳税款后，除享受地方留存部分税款的奖励外，园区额外向缴税企业进行补贴，汇算补贴后，园区税负为同类艺人工作室最低水平（小规模纳税人综合税负不超过3.75%，一般纳税人不超过4.87%）。其二，在税收优惠地设立有限公司。在范冰冰逃税事件发生之前，素有“避税天堂”之称的霍尔果斯（当地企业所得税实行“五免五减”）就诞生了1600多家影视公司，如霍尔果斯橙子映像传媒有限公司（股东为邓超）、霍尔果斯涛阁文化传媒有限公司（股东为刘涛）等。从形式上看，这些注册在税收洼地的企业具有法律意义上的合法性，但是如果它们仅仅是为了谋求税收利益，在霍尔果斯并无实际经营的话，便违背了税收政策的实质精神。进一步讲，这些在当地没有实际办公地点和员工的影视公司不仅逃避了相应的税收责任，还不能拉动霍尔果斯地方经济的发展；并且，这些“空壳公司”与其他同等收入水平的影视企业相比，税收负担明显较轻，无形中破坏了税收公平原则；此外，地方政府单独制定的税收优惠政策还违背了税收法定原则，严重破坏了税收政策的统一，不利于地区间的公平竞争。令人欣慰的是，随着税收征管的加强，已有百余家在霍尔果斯注册的影视公司发布了申请注销的公告。当然，除了上述方式之外，不少明星还采取片酬入股、分期付款等手段来实现避税目的。以片酬入股为例，不同主创人员的不同创作程度将对应不同的票房收益比例，这就使主创人员高昂的片酬以电影票房的预期参与分红为形式得以化解。而这些避税手段不仅影响了税收法规的正常实施，还会导致“限薪令”沦为一纸空文。归根到底，无论是逃税行为还是避税手段，其皆反映了税务部门缺乏有力的行政措施来监督影视企业的经营活动和演员个人的纳税行为。三解困之道：演员薪酬领域引入政府规制的学理阐释

如上所述，现行的“限薪令”立法质量不高且税收管理不到位，这就决定了很难从根本上消除演员高薪酬的乱象。因此，为了有效解决我国影视行业演员薪酬领域出现的种种负面问题，有必要引入政府规制。就此而言，首先必须厘清的是政府规制“天价薪酬”的必要性这个逻辑前提，然后还需继续探讨政府限制演员高薪酬做法的合理性。

（一）政府规制必要性的经济法解释

从经济法的角度看，虽然片酬多少由制片公司和演员两个私主体的意思自治所决定，是一种市场定价行为，但其并不意味着政府不能干预，相反地，演员薪酬市场也会出现失效，而这就为政府规制提供了正当性解释。具体来讲，演员薪酬的市场失灵主要表现在：第一，明星的“垄断”地位。就明星“垄断”而言，其是指由于我国影视行业缺乏成熟的造星机制，明星数量供不应求并成为一种稀缺资源而具有市场支配地位。可以说，明星的“垄断”地位阻碍了演员薪酬领域的市场自由竞争，在明星数量供需结构不匹配的背景下，再加上当前影视作品的产能过剩，不少电视台为了提高收视率而以明星出演作为购片标准，制片方为了获得高额回报也往往选择票房号召力高的明星作为主演，片酬自然就在明星具有“垄断”地位的情况下水涨船高。另外，少数超级明星由于其不可替代性在细分市场近似完全垄断，而政府对超级明星的监督明显缺失，从而导致社会福利损失。第二，收入分配不公正。据嘉行传媒年报显示，杨幂在《谈判官》中的单集片酬为86万元，相比《三生三世十里桃花》价格算下来增长了61%。相比之下，2017年度全国居民人均可支配收入为25974元，实际增长7.3%。可见，明星片酬与民众收入之间差距悬殊，而这既悖离了按劳分配的宪法原则，引发广大人民群众的强烈不满，又加剧了社会经济的不平等，影响到社会的和谐稳定。第三，也是最为重要的方面，即引发许多负外部性问题。所谓的负外部性是指市场交易对交易双方之外的第三者所造成的负面影响。进一步讲，不合理的“天价薪酬”会给制片机构和社会公众带来以下有害的影响。一是导致高质量影视作品生产困难。这是因为“天价薪酬”在影片制作总成本中占比过高，势必会压缩服装、道具等项目的支出，进而降低了影片的制作水准，而低质量的影视作品不利于实现公民的文化权利。二是加重了电视剧的注水现象。这是因为“天价薪酬”抬高了电视剧的制作成本，制片方为了提高电视剧的整体售价通常会采取剪辑的方式来增加集数，而经过注水的电视剧不仅损害了剧本人物形象和故事情节发展，还会引起观众的反感与指责。对此，有专家直言批评电视剧大量注水，造成无效时间的耗费和剧情的拖拉，导致在艺术上的粗糙和失败，是有违艺术规律的。三是不利于为公众提供正确的价值观导向。知名的电影从业者作为公众人物，其言行对观众尤其是青少年观众有着较强的示范作用，在很大程度上对社会风气有所影响。但在现实中，部分拿着“天价薪酬”的明星缺乏敬业精神、演技不精，以至于“轧戏”“抠图”“数字台词”“替身横行”等乱象在拍摄过程中频频出现，这不仅违反了《电影产业促进法》九条第二款课予演员坚持“德艺双馨”的法定义务，还滋生了拜金主义倾向，侵蚀了社会公序良俗和道德伦理。

可以说，正是由于市场失灵的存在，客观上需要政府规制加以矫正。然而，影视行业演员薪酬的市场失灵只是政府规制的必要条件，而非充分条件，在出现市场失灵的情况下，治理演员薪酬问题除了可以选择政府规制之外，还可以采取行业自治的方式。易言之，当演员薪酬完全能够交由行业组织调节时，政府就不必介入。笔者以为，尽管行业协会自治已成为市场失灵与政府失败下的第三条道路，但其作用既不能被高估，更不能替代政府规制，单靠影视行业协会自治并不足以彻底解决“天价薪酬”问题，其仍存在一些治理局限：一方面，影视行业协会欠缺必要的惩罚权。由于缺乏配套的惩罚机制，这就导致行业协会作出的决定难以有效落实。例如，1997年“中央电视台特邀制片人联合会”第一代表大会就电视剧制作成本和主创人员稿酬作出了相关决议，规定“电视剧主创人员（编剧、导演、男女演员）一般应控制在5000元以下，最高线应该控制在8000元以下。”但根据记者访谈，该决议执行力不强，没有什么实际效果。又如，2018年8月11日首都广播电视节目制作业协会发布了《关于加强行业自律遏制行业不正之风的倡议》，随后，横店影视产业协会于12日也发布了《关于“加强行业自律、规范行业秩序、促进影视精品创作”的倡议》，但遗憾的是，这两份倡议均未提出任何惩戒措施，在演员供给失衡未能得到有效改善的情况下，其实施效果并不容乐观。另一方面，影视行业协会缺乏组织权威，会员的认同率低，同时影视行业协会也没有完全覆盖所有的制片机构和演员。譬如，2013年中国广播电视协会发出倡议，抵制攀比片酬的不良风气，当时有几十位演员参加了这个倡议，但是没有得到更多人响应。此外，加之我国传统家国同构的社会模式中缺乏自治文化，影视行业协会的内部治理机构不健全，这就使得行业自治很难充分发挥出应有的功效和作用。

综上所述，在演员薪酬领域引入政府规制既是解决其市场失灵以使影视行业资源配置达到帕累托最优的必然要求，又是弥补我国影视行业协会自治不足的内在需要。毕竟，行业协会经济自治如果能得到国家干预的支持和保障，那么在无形中便会强化行业协会经济干预的权威位阶，并同时有助于强化企业对行业协会经济自治的自愿性认同。因此可以说，我国影视行业的规范化发展离不开政府部门的引导、监管与干预，只有行业自治与政府规制进行有机结合，“天价薪酬”的治理之道才能越走越顺。

（二）政府规制合理性的行政法解释

上文依据“出现市场失灵—行业自治不足—政府规制介入”的叙事逻辑证成了在市场自治条件下演员薪酬领域仍存在政府规制的适用空间，那么在此前提下，接下来需要追问的便是：假设行政机关采取了限制演员高薪酬的相应措施，其是不是也具有内在的合理性？鉴于演员薪酬管理属于行政法的调整范畴，因此本部分拟选取行政法框架中的比例原则与平等原则来分析政府采取行政措施限制演员高薪酬的合理性问题。

根据行政法基础理论中“目的—手段”的分析框架，在判断政府规制措施的实质合理性时，需要重点审查行政机关限制演员高薪酬所欲实现的目的是否正当以及相关限薪做法是否符合比例原则的要求。所谓比例原则，就是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡。该原则又包含妥当性原则、最小侵害原则和狭义比例原则三个次要原则。具体讲，这里需着重探讨四个关键问题：1.政府限制演员高薪酬是为达到何种目的？2.限制演员高薪酬的手段能否实现政府所追求的特定目的？3.限制薪酬的措施是否对演员的侵害最小？4.政府采取的限制薪酬措施是否符合狭义比例原则？对此，答案显然是肯定的。理由在于：首先，限制演员高薪酬是为了改变影视作品不合理的制作成本结构和扭转娱乐圈所形成的高薪酬畸形生态，以提高影视作品的质量与营造良好的影视创作环境，从而促进影视行业的良性发展，此种目的显然具有正当性。其次，将演员薪酬控制在合理的成本范围内确实有助于缓解影视作品制作过程中编剧、布景、特效、配音等环节经费紧张的情况，减少“没钱实地取景”“五毛钱特效”等粗制滥造情形的发生，从而有效地提升影片质量并更好地满足公民文化需求。再次，考虑到随着经济社会的发展，明星“天价薪酬”的所占比例、攀升速度、增长速度、整体水平远超预期，所以限制这些大牌明星的片酬只会减少他们的收入数量，并不会降低他们的生活质量，对他们的影响可以说是微乎其微。最后，限制演员薪酬所带来的公共利益（如提高影片品质、规范行业秩序等）要远远大于对高薪酬明星个人所造成的损害（主要是收入减少），同时限薪措施也不会彻底剥夺明星从事演艺的资格，所以限薪措施并不违反狭义比例原则。故而，政府采取限制演员高薪酬的相关措施并未超出行政权力运行的合理范围，其是符合比例原则的。

与上述问题紧密相关的另一问题是，行政机关针对普通演员薪酬不予限制，却仅限制了明星薪酬，这是否违反了行政法上的平等原则？因为根据平等原则之要求，相同情形应予以相同对待，不同情形才能够不同对待。换言之，既然明星也是演员，行政机关就应当对他们一视同仁、平等对待。那么，行政机关对明星所采取的限薪措施就可能因构成“区别对待”而违背平等原则。对此，答案显然是否定的。究其根本在于，平等原则并不是机械地要求不允许任何差别对待，其还是容许基于“事物本质”不同的合理差别对待。就大牌明星和普通演员而言，二者虽然都是从事艺术表演的劳动者，但他们的劳动力价值有着“本质上”的区别，这主要表现在明星具有较大的商业价值，能为影视作品带来巨大的流量，也就是所谓的“明星效应”。实证研究结果证明，明星影响力与票房呈正相关，明星的人气确能带动观众消费，进而拉动票房。众所周知，在“互联网+”时代，明星在社交媒体上拥有大量的粉丝，聚集了超高的人气，而这些都能够转化为实在的票房和收视率。比如前段时间被批评为“现代职业包裹套路化剧情”的《谈判官》，只因为有黄子韬、杨幂等流量明星挑大梁，竟然在豆瓣评分仅为3.4分的情况下，取得了播放量破100亿的“成绩”。正因如此，基于明星与其他演员“本质上”的不同，甚至部分明星还存在着“寡头垄断”的嫌疑，行政机关若采取限薪措施则完全能够通过平等原则的检验。通过以上分析政府规制的必要性和合理性不难得出，为了促进影视行业的健康发展，政府确有必要采取措施来限制明星高薪酬，并且这种限制措施也具有行政法上的合理性。

四制度建构：政府规制影视行业演员薪酬的路径选择

为突破我国影视行业演员薪酬的治理困境，需要引入合理的政府规制。为此，下文将遵循“依法规制—由谁规制—如何规制”的逻辑思路，着力从规制依据、规制主体和规制措施三个方面对政府规制体系进行相应的制度设计。

（一）依法规制：加快薪酬管理法律体系建设

不言自明，政府规制影视行业演员薪酬需要优良的法律规则作为基础，但前文提到“限薪令”因会对演员的劳动权和财产权构成限制而存在合宪性嫌疑，“综艺限薪令”规定的处罚措施亦同样面临着合法性质问。为了对“限薪令”予以合宪性修补并且消除“综艺限薪令”的合法性危机，有必要通过提高立法位阶这一路径使之更加符合宪法精神与依法行政的要求。对此，基本方案有二：其一，适时修改《电影产业促进法》，直接增加演员薪酬的限制比例条款以及违反限薪规定的法律后果。这样一来，既通过修改法律的方式来增强限薪规定权威性与严肃性，又因符合法律保留原则与处罚法定原则而解决了限薪规定的合宪性困境以及处罚措施的合法性问题，还使得影视劳动合同中高于限薪比例的劳动报酬条款因违反法律强制性规定而归于无效。实际上，早在2016年8月全国人大常委会分组审议电影产业促进法草案时，就有委员建议“从法律上明确规定，一部电影中全部演员的片酬，最高不得超过该电影全部制作费用的30%，以法律的刚性规定为电影制作画上一条红线。”只不过由于当时的立法条件尚不成熟，最后通过的《电影产业促进法》中并无该条款，但反过来看，分组审议讨论为以后限薪条款的增加提供了有益的立法经验。但是，此种方案存在明显的缺陷，即新增限薪条款的调整对象仅为电影活动，而不能涵盖电视剧产业。这是因为《电影产业促进法》二条第一款明确规定了本法的调整范围是电影活动，如果将新增限薪条款的调整范围扩展至电视剧产业，势必会造成《电影产业促进法》体系上的悖反与矛盾，进而导致法秩序上的混乱。

其二，在未来修订《电影产业促进法》的过程中，增加一条规定专门授权国务院有关部门或者影视行业协会起草《影视作品片酬管理办法》，该办法应由国务院公布且位阶为行政法规。考虑到电影与电视剧都属于影视作品的范畴，二者有不少共同之处，况且有演员作为连接点，因此采取制定《影视作品片酬管理办法》的策略较为妥当，其不仅能规制电影活动和电视剧产业这两种不同的对象，还因具有修改程序简便的特点，能根据情势变化调整演员薪酬的限制比例。需要特别强调的是，《影视作品片酬管理办法》应当围绕演员、制片机构、行业协会这三类不同的主体进行顶层设计，明确各自的权利（或权力）、义务（或职责），同时还要充分关照“阴阳合同”这一议题，针对演员薪酬违反限薪比例设定严格的法律责任，并辅之以行政、民事、刑事责任来提高限薪规定的执行力。自不待言，当务之急是要加快薪酬管理法律体系建设，除了要及时出台片酬管理“基本法”之外，还要加快修订《税收征收管理法》，并就税收优惠政策作出明确规定；同时还要出台配套实施细则，并修改相关法律规范。唯有如此，方能为政府规制演员薪酬提供充足的法律依据，并有效发挥法律在影视片酬管理中的指引、规范功能，从而实现政府规制演员薪酬的具体化、制度化、法律化。

（二）由谁规制：采取多方合作治理的新思路

目前以影视行业协会为主的私人治理体系未能实现遏制明星高片酬的规制目标，这就需要引入政府规制以实现合作治理。所谓的合作治理就是要打破公私界限，由政府部门、行业协会、影视企业、演员个人分享规制权力与共担规制责任，既要借助政府部门的权威地位，又要发挥行业协会的专业优势，更要实现私人主体（演员、企业、协会等）的自我规制，从而提高规制效率，推动我国影视产业治理模式的转型升级。这同时也意味着影视行业演员薪酬领域实现了规制主体的多元化，出现了规制权力的社会化，结合了政府规制与非政府规制，其中，政府规制是国家对影视产业的外部式他律，非政府规制则是行政相对方的内部式自律。从治理机理上讲，合作治理强调从传统的行政管理向公私伙伴关系和治理网络的转变。也就是说，区别于以往“控制—命令”的规制方式，合作治理更注重国家机构与私人主体的“平等—协商”，追求两者之间的平衡互动和合作互补。简言之，合作治理要求在尊重私人主体自我规制的同时保证合理的政府规制，但问题在于，自我规制（如行业自治）与政府规制之间可能存在冲突，国家权力的不当介入会压制影视行业协会自治，政府部门之间尚未形成规制合力。对此，未来应从以下三个方面加以努力。

首先，应当在演员薪酬治理中确立善治理念。影视行业协会的自我规制是基于影视行业的集体利益，这就难免带有一定的狭隘性和单一性，并可能与基于社会公共利益的政府规制相抵触，这时就需要运用善治理念来调适自我规制与政府规制之间的冲突，实现自律和他律的有效整合。其次，应当立法划定不同规制主体的权力行使界限。必须承认，加强行业协会的地位和作用，有赖于国家法律赋权。这就要通过法律厘清政府监管部门与影视行业协会之间的权责关系，明晰行政权与自治权之间的边界，确保影视行业协会的独立地位及自治空间，并赋予其必要的规制权力，如此才能在行业自治与政府规制中取得平衡。最后，应当加强政府部门间的协调合作。毫无疑问，“天价薪酬”的政府规制涉及文化、税务、审计、工商等多个部门，但是由于条块分割的体制导致相关部门职责不清、相互扯皮、效率低下，极大降低了政府规制的效果，为此可通过举办联席会议、开展联合执法、建立信息平台等方式以强化跨部门合作。

（三）如何规制：综合运用多种手段共同发力

需要认识到，治理影视行业中的“天价薪酬”问题是一项兼具国家干预和市场调节的复杂工程，既需加强政府规制以维护影视行业的秩序，又要重视自我规制以取得私人主体的配合，唯有实现政府硬约束与行业软引导的共同发力，才能不断创造出优秀的影视作品，推动我国影视行业的良性发展。具体来讲，就政府部门而言，可采取以下措施：第一，加强税收监管力度。一方面，税务部门应将高片酬明星纳入重点监控对象，通过定期清查演员的减免税事项、不定时抽查影视公司的财务报表等事前监管方式防范逃税避税风险，尤其是要针对逃税明星加强税收检查频率以减少再犯风险；另一方面，税务部门要完善与其他部门的动态协同，建立由税务部门牵头，金融、公安、工商等部门参与的协调管理机制，利用大数据技术建设信息沟通和协作平台。第二，建立信用惩戒机制。文化部、广播电视总局等部门可通过信用治理明星高薪酬问题，即将片酬多次超过“限薪令”上限规定以及频繁逃税漏税的演员列入影视行业黑名单，根据其违法失信情节的轻重情况，分别给予警告、通报批评、限制参与评比表彰等惩戒措施。第三，培养高端演艺人才。高端演艺人才供给数量的增多有助于缓解演员片酬过高的问题，为此，教育部门要完善高端演艺人才的培养机制并加大对演员培训的投入。政府相关部门要实施好影视创作人员培训“百人计划”，着力培养优秀青年演员，并切实加大推出新人的力度，同时在各类广播影视政府奖评选中，把德艺双馨、淡泊名利、乐于奉献作为评优的重要标准。

就行业协会而言，可采取以下措施：第一，建立明星片酬信息披露制度。影视行业协会可借鉴上市公司高管薪酬披露的有益经验，要求制片机构披露明星的薪酬信息，从而接受公众和媒体的监督。需要说明的是，学界早已认可公众人物自身利益与公共利益有冲突的可能，公众人物的隐私权因与公众知情权、舆论监督权等冲突而应受到适当的限制。所以，从维护影视行业秩序、保障公众知情权和舆论监督权的角度上讲，公布明星片酬（即限制明星的隐私权）是不存在法理障碍的。第二，建立影视作品片酬分级标准。影视行业协会可针对观众、电视台进行问卷调查，并结合影视作品的票房、收视率等历史数据，综合考虑演员的演技、知名度、其他行业收入等因素，给出具有指导性的片酬分级标准。第三，建立劣迹演员名单库。影视行业协会可将“耍大牌”“漫天要价”等有违“德艺双馨”要求的演员纳入劣迹演员名单库，并可对涉事演员作出禁止演出、禁止代言广告等短暂性的“封杀”惩罚。此外，行业协会可建立演员接片的竞争规则、演员拍片期间的敬业程度记录，并将此和演员的职业发展相关联，通过行业自律促进该行业更好地发展。但同时仍不容忽视的是，企业自我规制和演员个人自律亦是治理“天价薪酬”问题的重要组成部分，一方面，影视企业要认真履行“限薪令”和税收法规的要求，坚决杜绝签订“阴阳合同”；另一方面，演员个人要恪守戏比天大的敬业精神，积极弘扬社会主义核心价值观，自觉抵制攀比片酬的不正之风。五拭目以待：推动我国影视行业健康有序发展

“天价薪酬”问题是影视行业高速发展过程中的一个缩影，却折射出市场失灵、演员自律、行业自治、政府规制之间的多重矛盾。与此同时，我们也必须看到，能否妥善治理“天价薪酬”问题关系到能否实现收入分配公平，能否促进我国影视行业的良性健康发展，能否推动社会主义文化的繁荣兴盛。从长远来看，明星“天价薪酬”问题并非无药可救，但其解决也不可能毕其功于一役，更不可能只靠影视行业协会单打独斗，而是要与监管部门、影视企业、演员个人一道打出“组合拳”。一言以蔽之，治理“天价薪酬”问题任重而道远，建立有效治理机制的关键在于增加立法供给，重点在于实现合作治理，难点在于综合多种手段。

《河南财经政法大学学报》是由河南财经政法大学主办的法学类专业学术期刊。1986年创刊，双月刊，国内外公开发行，2012年由原《河南省政法管理干部学院学报》更名为《河南财经政法大学学报》。 本刊秉持“繁荣法学研究，推进依法治国”的办刊宗旨，关注重大现实问题，坚持刊物的学术性，追求学术创新，严守学术规范，弘扬法治精神，倾力打造特色品牌。本刊为全国中文核心期刊（法律类），中国人文社会科学综合评价AMI扩展期刊，RCCSE中国核心学术期刊，2012年、2014年版“复印报刊资料”重要转载来源期刊，全国优秀社科学报，河南省一级期刊。

责任编辑：李晓敏 审核人员：张文硕 ▼

网址：聂帅钧：我国影视行业演员薪酬的政府规制研究 http://c.mxgxt.com/news/view/273344

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