齐鲁策论｜政策“打架”，如何找准“一致性”的发力点

■强调宏观政策取向的一致性，就是要避免宏观政策选择方向的南辕北辙，避免政策效力相互抵消，避免政策的合成谬误。宏观政策目标的实现往往很难仅仅依靠一种政策，需要一系列政策的共同作用，这些政策要形成合力

■宏观政策的复杂性和专业性，决定了决策的难度。决策需要对形势和问题有准确把握，但形势和问题又会随着经济社会环境的变化而变化，因此政策必须与时俱进，因时因势而变

找准“一致性”的发力点

□ 杨志勇

2024年政府工作报告指出，“增强宏观政策取向一致性。围绕发展大局，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”。宏观政策取向是否一致，不仅关乎经济增长，也是衡量国家治理体系和治理能力现代化水平的重要指标。不同部门所制定的政策，对宏观经济可能产生不同影响。要在理解不同政策的经济影响的基础上，实现宏观政策取向的一致，促进中国经济的进一步回升向好，共同为中国经济持续增长作出贡献。

为何强调一致性

2023年底召开的中央经济工作会议提出，要增强宏观政策取向一致性。今年的政府工作报告再次强调增强宏观政策取向一致性，是贯彻落实中央经济工作会议精神和相关部署的具体举措，是当前经济形势下的必然之举。

2023年，中国经济总体回升向好，国内生产总值超过126万亿元，增长5.2%。同时，中国经济仍面临一些亟待解决的问题。在这样的背景下，进一步推动经济回升向好，需要直面问题，在政策上出实招，并转化为有效经济增长率。总体上看，中国经济增长潜力依然很大，只要采取有效的措施，将这些潜力释放出来，中国经济在较长的一段时期内完全可能继续保持中高速增长。这些措施既包括政策措施，也包括制度措施。制度措施方面，主要是进一步深化改革开放，为中长期经济持续增长打下更扎实的体制基础。政策措施方面，则是要通过一系列积极有效的政策，助力经济的稳定增长。这里所说的经济增长，是高质量发展下的经济增长，是质的有效提升和量的合理增长。

强调宏观政策取向的一致性，就是要避免宏观政策选择方向的南辕北辙，避免政策效力相互抵消，避免政策的合成谬误。宏观政策目标的实现往往很难仅仅依靠一种政策，需要一系列政策的共同作用，这些政策要形成合力。近年来，在宏观经济政策上，积极的财政政策和稳健的货币政策协同发力，在宏观政策取向的一致性上表现出色，且取得了很好的效果。积极的财政政策的实施，得到了稳健的货币政策的有力支持，适宜的货币金融环境为积极的财政政策提供了合理的流动性。但与此同时，有些非经济政策的实施，虽然就政策自身而言，出发点是好的，有其合理性，却对特定行业的发展带来了冲击，有的冲击力度甚至不小，这样的非经济政策的出台，在一定程度上影响了经济增长，影响了就业，影响了预期，产生了紧缩效应。例如，在经济下行压力较大的条件下，宏观政策的取向应该是促进消费，但不同程度的限购政策，让促进消费的政策打了折扣；数字经济是新生事物，需要的是包容性监管，但一些部门所出台的政策，给相关的数字企业发展蒙上了阴影；环保规制政策的出台是应该的，但是一些不能给相关企业充分的适应期的规制政策，让企业无所适从，影响企业发展，进而影响经济增长。这样，不同政策的效力相互抵消，就会导致合成谬误。在这样的背景下，强调宏观政策取向的一致性就显得尤其重要。

加强协调配合

宏观政策取向一致性所涵盖的政策既有经济政策，又有非经济政策。政府工作报告提出，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。

宏观政策协调配合，最典型的是财政政策、货币政策这两种宏观经济政策。就业优先政策既是社会政策，又与经济政策密切相关。宏观经济调控的目标包括充分就业，失业率的高低直接关系到社会稳定。就业优先政策与经济增长政策的要求是一致的，经济增长才可能带来更多的就业，促进就业政策目标的实现，2024年确定国内生产总值增长5%左右，与就业优先政策目标不无关系。同时，要注意到，同样的经济增长率，对应不同的经济结构，对应不同的就业水平，就业优先政策需要能够带来更多就业的经济增长。

产业政策和其他政策的协调也至关重要。还是以就业政策为例进行说明。一般来说，促进产业发展，就是在促进经济增长，创造更多的就业。劳动密集型产业和资本密集型产业所带来的就业有较大差距。关注就业，就要在劳动密集型产业上多下功夫。资本密集型产业，需要较大投入。资本密集型产业的形成，有不少是科技进步的结果。产业升级中，一些劳动密集型产业也会因为技术进步而转变为资本密集型产业。因此，产业政策与就业政策需要进一步协调。更加关注可以带来更多就业的服务业，为服务业发展创造更优的环境，也是产业政策的选择项之一。2024年城镇新增就业1200万人以上、城镇调查失业率5.5%左右等就业政策目标的实现，最终要靠产业发展，产业政策自然要与此目标相协调。

区域政策重在促进不同地区的协调发展，发挥各地区的比较优势，缩小区域发展差距。各地比较优势得到更充分发挥，结果必然是经济的更快发展。缩小区域发展差距，要求对经济发展相对滞后的地区实施倾斜政策。从根本上看，区域政策与经济增长不仅没有矛盾，而且符合高质量发展的要求。同时，也要注意区域政策的实施必须立足国情，必须更好地发挥中央和地方两个积极性。当前需要进一步协调区域政策与宏观经济政策，使区域政策的选择更有利于经济目标的实现。

科技政策是促进科技创新的重要政策。关键领域被卡脖子，直接影响产业链供应链安全，不利于现代化产业体系的建设，不利于加快发展新质生产力。解决这一问题必须靠科技创新。科技创新则需要处理好产学研的关系，处理好政府与市场的关系。创新需要加大财政资金投入，要得到更有针对性的减税降费政策的支持，财政政策的作用不可忽视。市场在资源配置中起决定性作用，企业在自主技术创新中的作用要得到更充分发挥。财政资金投入要在企业自主技术创新中起到引导作用，实现有效市场与有为政府的有机结合，推动科技政策与财政政策的相互协调，形成合力，放大政策效应。

环保政策是生态文明建设之需。从根本上看，环保政策与经济政策的目标是一致的，都是在促进高质量发展。碳达峰碳中和“3060”目标的设定，说明生态文明建设是一个过程，不可能一蹴而就。绿色发展需要资金投入，需要科技进步，各类经营主体的适应同样需要时间。环保规划的制定和落实，需要与经济增长相互协调。

操作践行中的重点

宏观政策取向一致性的要求，并不是短期行为。短期和中长期的宏观政策取向会因时因势而变，但宏观政策取向一致性的要求不会改变，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。在操作践行中，应重点做好以下工作：

第一，确定宏观政策取向一致性的具体内容。进一步明确宏观政策取向一致性之所指，让各种政策的制定与宏观政策方向的要求一致。如果宏观政策取向旨在扩张经济，那么出台的各种政策就应该促进经济的扩张，或至少不会让经济紧缩。从当前来看，为了推动中国经济进一步回升向好，应该避免出台可能导致经济紧缩的政策。

第二，各种新政策，只要涉及宏观经济稳定、市场预期稳定等政策内容，出台前就应通过宏观政策取向一致性评估。评估的内容是新政策的出台会有什么样的经济效应，对市场会有什么影响。当前，宏观政策取向一致性评估需要由政府综合管理部门进行，重点是评估新政策是否可能产生收缩效应、是否对市场预期有不利影响等方面的内容，并要对政策出台时机进行评估，以尽可能减少政策出台导致相关经营主体不适应所带来的紧缩效应。

第三，做好宏观政策一致性评估的准备工作。要尽早出台宏观政策取向一致性评估的具体办法，并明确评估范围、评估流程等内容，以方便实际操作。宏观政策取向一致性评估是专业性很强的工作，需要有充分的专业人才，因此要做好相关专业人才的储备工作。

第四，进一步改善宏观决策体制，提高科学决策能力，让新出台的各项政策都建立在科学的基础上，为宏观政策取向一致性打下扎实的体制基础。宏观政策取向一致性，意味着各种政策应该有共同的目标。同时也要认识到，宏观政策取向一致性，并不是仅仅依靠下决心就可以做到的。宏观政策的复杂性和专业性，决定了决策的难度。决策需要对形势和问题有准确把握，但形势和问题又会随着经济社会环境的变化而变化，因此政策必须与时俱进，因时因势而变。科学决策需要建立在对现实情况的充分把握上。决策不仅需要总结过去的经验，而且要注意横向比较，学习和借鉴其他国家和地区的经验，尽可能少走弯路。

（作者系中国社会科学出版社总编辑，中国社会科学院财政税收研究中心主任、研究员）

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